淺論如何解決房地產征地過程中的用地糾紛

陳 菲

湖北楚韜律師事務所，湖北 武漢 430072

房地產征地問題是一個歷史問題，房地產征地用途在不同時期承載著不同的歷史使命，在封建社會，由于受到歷史和時代的局限性，無論用地制度怎樣變革，我國廣袤的土地主要是被地主階級所掌控。地主憑借手中的權力，可將農民用地低價或者無償征用，建立屬于地主的莊園式的私有房產。新中國成立前后，先后對老解放區和新解放區進行了聲勢浩大的土地改革。植根于地主私人所有的土地之上的地主私有房產開始土崩瓦解。地主私人房產被沒收歸國家和集體所有。在隨后的幾十年里，因房產征地而產生的矛盾較少，主要原因在于土地由政府掌控，政府征地過程就是一種國家或者集體行為。十一屆三中全會后，在房地產開發及市場經濟的強大作用下，我國的房地產征地進入到了一個新的階段，家庭聯產承包責任制優越性日益突顯，植根于該制度之上的我國房地產企業如雨后春筍般蓬勃發展。在巨大利益空間的作用下，對農用地進行征收，由此而引發的征地糾紛屢見不鮮。研究房地產征地用地糾紛，不但有助于緩解用地矛盾和了解我國土地制度的改革歷程，而且有助于我們加深對我國房地產企業發展的了解和預測，甚至對我國房地產企業的發展走向和房價的預測都有著重要的意義。[1]

一、房產企業征地歷史發展與現狀分析

在上世紀50年代中期，我國對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造的作用下，土地從農民私有向國家或集體公有轉變。建房征地任務主要由國家來計劃與主導。在上世紀六七十年代，國家實行人民公社化。土地屬于集體或國家，在此基礎上建房征地，人們對國家的依賴性較強，很難出現因房地產開發而引發的人地糾紛。[2]十一屆三中全會后，確立了我國未來發展的大致走向。包產到戶逐漸得到人們的認可和逐步推廣，我國的土地制度雖然仍然堅持實行公有制，但在分配方式上發生了巨大的變化。農民對土地的長期使用權一方面極大地調動了廣大農民的生產積極性。另一方面給房地產征地帶來了一定的難度，部分農民把土地視為自己的私產，對政府的強制征地產生巨大的排斥心理，因征地而引發的矛盾層出不窮。

二、房產企業征地用地過程中存在的問題

(一)農民對土地的依賴性加重了征地難度

農村土地制度改革需要不斷改變土地產權關系以滿足不同階層的利益要求。需要通過調整土地關系，使土地制度能夠更好地服務人們的住房需求，需要在實踐發展中進行理論創新。黨在農村的政策就是實行土地改革，把土地分給農民。農民分得了土地，農民的利益和愿望和得到了很好的滿足。與此同時，農民對土地的巨大需求和依賴性，給政府征地帶來了一定的難度。[3]加之部分地方政府以公共利益為名，實則是以侵占農民的土地資源，來達到自身利益的最大化，使得政府征地與農民用地之間的矛盾加重，甚至政府的征地計劃出現障礙重重的情況。

(二)土地的過度市場化導致房地產征地用地糾紛頻發

在地方政府和房地產商的共同作用下，地方政府為了加大地方開發力度，房地產商為追求利益的最大化。房地產商與地方政府在利益上達成了一定程度的一致性。加上國內部分地區為了謀求更快的發展速度，實行過早開發，進而導致土地資源的過度利用，甚至是濫用土地的現象頻繁發生。土地的市場化的加劇導致我國部分地區因土地出讓、土地占用而使市場出現混亂，甚至出現泡沫的現象，甚至出現部分地區的房地產局部失控的狀況。[4]大量爛尾樓的產生和銀行呆壞賬的出現，致使一些房地產開發商無力支付因占用農民土地的開支。當地政府作為房地產商與農民的協調者，居于利益的獲得者和二者關系的協調者之間，因征地問題存在與農民關系緊張的狀況時常出現。

(三)房地產的商品化擴大了征地難度

我國發達地區還出現了鄉鎮企業的迅猛發展的良好勢頭，私營企業的數量也在急劇增加。大批農民涌進城市及城市周邊地區，城市及周邊鄉鎮人口的不斷增加，給房地產的發展帶來了巨大契機，以往的房地產分配模式已經不能滿足人們的需求，人們認識到只有才逐漸打破以期那種固定化的分配模式，才能很好地解決人們的住房問題。人們開始尋找房地產領域的理論突破并提出了住房商品化和土地產權等系列觀點。在1984年，我國開始在廣東深圳等地實行征收土地使用費的政策，雖然這一政策的實施引發了很大的爭論，但對于房地產的規劃有著重大的作用。[5]在1987年，在我國特區深圳第一次政府帶頭實行公開招標出讓住房用地，為房地產的逐漸商品化打下了一定的基礎。隨著房地產用地制度的調整和改革，商品房的不斷發展，房地產企業為追求更大利益，加大了對土地的開發力度，房地產商與地方政府和擁有土地資源的農民之間的矛盾日益加深，[3]客觀上使得征地難度加大。

三、解決房地產征地矛盾糾紛的策略和途徑

(一)減少政府干預行為，提高農民的土地處置權

政府對土地的征用一般采取一定的政策和強制措施進行干預調整。農民對土地的態度很大程度上受到政府政策的影響。農民基于對土地的長期使用權考慮，根據自己的需求從政府手中得到土地使用權，在土地產權關系上，農民的地位是低于政府的。農民所擁有的土地權利在政策的有效控制之下，土地產權關系是否發生變化主要取決于政府，而不是農民個人。[6]以此，為了切實維護廣大農民的利益，減少在房地產征地過程中的矛盾沖突，應減少政府對農民土地的干預，提升農民處置自己土地的自主權。

(二)在政府的政策規劃過程中需考慮農民的個人利益

對農民土地的征收受到政府因素的影響較大，客觀上也給農民土地財產權和農業生產力發展帶來了巨大的影響。經濟關系由原來國家與農民之間的關系變為地方政府、房地產商、農民三者之間的關系。政府往往基于規劃而制定系列強制措施和政策，使農民的用地納入其政策規劃之中。但是在政府的規劃過程中需要充分考慮農民個人利益。

(三)嚴格土地管理制度有效避免房地產企業間的惡性競爭

我國的土地管理制度比較嚴格，目的是希望借此制度來實現耕地保護、平衡國有土地資本化和城市化之間的關系。然而出現了兩種極端，一種是對耕地流失的過度恐慌，另一種是對房地產征地問題保持過度樂觀態度，制度決策者希望在二者之間找到平衡點，其結果不甚理想，不但沒實現制度設計所希望達到的目標，也無法達到人們的理想狀態，所以，實行簡政放權，優化投資結構，不斷激活民間投資，能夠有效避免房地產企業之間的惡性競爭，使房地產征地問題更加公開透明化。

四、結語

隨著房地產的發展，我國房地產業面臨的一個突出問題是高房價，政府過分依賴賣地收入，在一定程度上推高了房價。在現有土地管理體制下，土地使用效率低，土地供應嚴重不足，很難保障房地產開發對土地的需求，甚至可能影響到糧食安全。建設用地總量控制的定位將影響到房地產企業征地的力度。我國進入現代化建設時期以來，不斷對土地制度和房地產用地政策進行調整，一方面解放了生產力，另一方面推動了城鎮化的發展。我國目前的房地產征地引發的糾紛不斷增多，如何打破土地二元結構，緩解征地矛盾，成為新的解決房地產用地糾紛的關鍵所在。實行城市和農村完全分離，采取了完全不同的兩種所有制。城市土地屬于國有，地方政府享有建設用地的處置權、出讓權和收益權。勢必危及到部分城市擁地農民，如何使促使出讓土地的農民的土地使用權、收益權和轉讓權得到切實保障，成為目前房地產征地用地矛盾不得不考慮的問題。