優化營商環境中的法治思維和法治應對
——以西安市優化營商環境為例

馬 慧

中共西安市委黨校，陜西 西安 710000

近兩年，舉國上下都非常重視營商環境，這個詞和“互聯網+”、雙創等同樣興起成為官方熱詞。通過努力，營商環境的優化與提升工作在全國取得了顯著成果。在最新的2019年世界銀行營商環境報告《為改革而培訓》中認定：中國在過去一年為中小企業改善營商環境實施的改革數量創紀錄，全球排名從上期的第78位躍升至第46位。世行官員盛贊中國相關領域的改革是“令人驚嘆地快速且有效”。

習近平總書記在2019年2月25日主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議中做出了“法治就是最好的營商環境”這一重要論斷。充分發揮法治在改革過程中的引領與保障作用，鞏固改革成果，為后續改革走深走實提供制度保障，將成為下一步優化提升營商環境的重點所在。

在《2018中國城市營商環境質量報告》中，西安排名第六，在2019年初全球著名管理咨詢公司科爾尼管理咨詢發布《全球城市營商環境指數》報告中，中國有20座城市上榜，西安名列第94位。可見，西安已經在全球營商環境的競爭中占據了一席之地，在全國改革發展的大背景之下，西安這座古城的追趕超越成果是令人矚目且有研究價值的。

一、西安市優化營商環境取得的成效

西安市把營商環境作為提升城市競爭力的“一號工程”和“關鍵一招”，積極借鑒國內先進城市的經驗和做法，努力打破思想桎梏、創新體制機制、轉變干部作風、營造親清的政商環境，取得了明顯成效，更促進了經濟社會持續健康發展。

(一)重點環節做“減法”，成效顯著

在提升營商環境的過程中，西安市聚焦重點領域，持續在減環節、減材料、減時限和減成本各方面積極努力。比如在開辦企業方面，大力推行“辦照新政”，圍繞壓縮開辦時間、減少提交材料，再造審批流程等工作，建立了工商、稅務、公安、銀行等部門聯動機制，開辦企業平均辦理時間由14.1天壓縮至現在的2.7天。在工程項目施工許可證辦理方面，創新建立聯合會審機制，設立工程建設項目聯合審批服務窗口，實行“前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口出件”；創新施工圖多審合一，實行“一套標準、一家機構、一次審查、一個結果、多方監督”的審圖模式；審批事項由改革前35個精簡至改革后的14個，申請材料由改革前的181件減少至25件。在不動產登記方面，企業首次登記資料由12項精簡為4項，商品房轉移登記由8項材料精簡為5項，個人房產交易登記材料由18項精簡為5項。

(二)相對集中行政審批權改革邁出關鍵一步

按照“放管服”改革的要求，“相對集中行政審批權改革”是未來發展趨勢，西安積極推行改革舉措，先行試點，逐步推進，不斷總結，力求完善。現在41個市級部門的審批事項均進駐市政務中心，逐步向“大廳之外無審批”過渡。同時，在全市市級層面和區縣(開發區)一級設置行政審批局，審核批復了14個區縣相對集中行政許可權改革方案，開啟了“一枚圖章管審批”的行政審批新時代。

(三)“互聯網+政務服務”取得突破性進展

西安市在2018年6月建成并運行了“西安政務服務網”，初步實現了“四個集中”(權力事項集中進駐、網上服務集中提供、政務信息集中公開、數據資源集中共享)，網上上線事項11918項，“網上辦”事項11447項，比例達到了96.05%。基本實現了讓人民群眾少跑腿，讓網絡數據多跑路的目標。尤其是2017年12月30日正式投入運行的“12345市民熱線”，運行后切實解決了很多企業和群眾身邊的問題，受到廣泛好評，如今又增設了營商環境改善專線。

二、法治化營商環境建設中存在的問題

雖然取得了很多成果和進步，但越是高速發展，越要保持冷靜的頭腦，用客觀公正的眼光審視成績，發現其中問題和弊端，力求為后續發展提供持續動能。筆者思考了在營商環境提升中法治化欠缺的三方面問題：

(一)西安市整體法治化水平不強

營商環境的優化與提升與一地經濟發展水平密不可分，與當地政府的法治與民主狀態密不可分，處理好市場與政府的關系，辨明政府在經濟發展中的站位直接影響到營商環境的好壞。西安是內陸城市，經濟發展狀況不及沿海發達城市，就法治發展狀況而言，也還有很大的提升空間。存在的問題主要有：一是政府帶頭踐行法治，政府工作人員運用法治思維和法治方式解決問題的能力有待提升；二是社會中違法擾亂市場秩序，采用不正當競爭方式破壞營商環境的現象還不同程度地存在，比如在“掃黑除惡”案件中披露的村霸把持基層政權，非法承攬工程，破壞市場競爭等；三是社會整體法治意識不強，營商法治氛圍不足。比如部分群眾和企業信訪不信法，出現經濟糾紛難以解決就纏訪、鬧訪，影響了政府法治權威和營商環境，再如部分企業依法經營、誠信守約的意識還不夠強，一些惡意欺詐、合同詐騙的案件，對社會誠信體系的破壞很大。

(二)重點領域的改革舉措缺乏法治底線思維

優化提升營商環境，各地做法多是比照世界銀行營商環境評價指標體系中的指標，圍繞重點領域開展工作，在減環節、減材料、減時限和減成本各方面不斷創新，比學趕超。各地都在奮力推進工作，勇立改革潮頭，也在各種排名評比中刷新數字，再創佳績。比如開辦企業，中央于2018年5月下發文件，要求試點城市將企業開辦時間壓縮一半，由原來的15天壓縮至7.5天，試點城市如杭州、深圳、西安等均按要求按時限達到標準。但是各地并未就此滿足，改革仍在不斷深化和創新，時至今日，杭州新開辦企業的辦理時限是3天，西安的官方宣傳是2.7天。企業開辦時間的減少是各地評比排名的重要指標，因易于量化，成果最為顯著。但是這樣的大幅減少是否在法治底線以內，是值得深思的。

(三)行政審批權改革中暴露出諸多問題

行政審批權改革是“放管服”改革中重要領域，調整政府與市場的關系，轉變政府職能，關鍵舉措就是推行行政審批權改革。但是，在實踐中存在許多問題：一是存在片面追求簡政放權的數量，僅以下放多少權限，取消多少審批環節為改革的目標。二是實踐中出現權力“放得下，接不住”的情況，很多下級部門不熟悉審批流程，人員缺乏專業知識，不敢承擔審批責任等問題困擾著權力承接部門。三是行政審批效能需要進一步提升，距離中央要求的“一網、一門、一次”還有一定差距。四是事中事后監管體系還在建立和完善中，這項針對市場監管的科學設計，其積極作用值得期待，但是全省統一建立的“一單、兩庫、一細則”仍在完善推廣，覆蓋廣泛的誠信評價體系還未形成，要其發揮應有作用，尚待時日。

三、構建法治化營商環境的三點建議

在改革開放的今天，法治發揮著越來越重大的作用，市場經濟就是法治經濟，法治平等保護各類市場主體產權和合法權益，法治使政府和市場的邊界更加清晰，法治加強了市場監督和權利救濟等，在市場經濟環境下優化提升營商環境必然離不開法治的引領與保障。

(一)針對營商環境指標體系，從立法層面開展針對性強、切實可行的頂層設計

陜西省于2018年5月實施《陜西省優化營商環境條例》，標志著陜西省營商環境工作進入規范化、法制化軌道。雖然有了統一規范的法律文本，但是其中籠統性、原則性的要求過多，缺乏具體可操作性。各地經濟發展水平不同，經濟體量大小不一，營商環境的提升也可以因地制宜，在陜西省的統一規范之下，用好較大城市立法權，針對特色問題，加大立法力度。比如對企業從壟斷企業獲取營商資源(如信貸、電力)的流程，建立有利于營商環境指標提升的行業標準，用制度化的規定永久降低企業獲取營商資源的成本，提高便利度等。

(二)結合法治政府建設，強化政府工作人員的法治思維和底線思維

按照《依法行政實施綱要》的目標，2020年要建成法治政府，并對法治政府的建設有六項具體標準。可以結合法治政府建設的各項要求，首先繼續加快轉變政府職能，理順政府、市場和社會的關系。在當前發展時期，要改善營商環境，關鍵是政府要合理定位、不來回越位，將市場和社會能完成的事情交出去，集中精力和資源履行好宏觀調控、政策制定、市場監管以及提供高效的公共服務等職能上，切實提高政務服務的質量、效率，降低服務成本。其次加快行政審批制度改革。要以刀刃向內，自我革命的勇氣，將行政權力真正放到企業和群眾身邊去，以企業和群眾的視角去反思各項改革舉措，以“優化服務”作為各項改革的目標和理念。最后要加強對政府工作人員的法治教育與宣傳，使其真正樹立起法治思維，在處理工作中的各種問題和矛盾時，用合理合法的方式確保合理合法的訴求都能得到公平以待。

(三)保障司法公正，嚴格產權保護制度，重視侵權案件的審理，保障投資者權益

司法是權利保障的最后一道防線，安全穩定的市場環境最終要靠公正司法來保障。首先，市場經濟的本質要求就是明晰的產權制度，因此針對產權保護的力度要增強，對合同違約、欺詐、政府違約、欺行霸市等行為要高度重視，嚴格責任；其次，營商環境的優化，不應該只關注市場主體的“進入”盛景，還要冷靜的保障“運營”環境以及“退出”的安全，尤其要重視破產保護制度的規范執行，確保企業在陷入困境時得以盡可能地降低風險，規范操作，保障其他債權人利益，進而確保社會穩定。最后，要積極適應市場經濟條件下社會多元化發展趨勢，不僅要筑牢司法底線，也要構建矛盾糾紛的多元化糾紛解決機制，針對涉企的矛盾糾紛，可以借鑒“楓橋經驗”，從行業調解、仲裁、行政裁決、行政復議等多角度化解。完善調解和仲裁機制，通過便捷的非訴訟方式解決商事糾紛。