“楓橋經驗”演進與新時代基層社會治理

陳凱悅

國防大學政治學院，上海 201600

黨的十九屆四中全會指出，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全，強調要堅持和發展新時代“楓橋經驗”。誕生于楓橋，卻又不限于楓橋，新時代的“楓橋經驗”已經走出楓橋，擴展至各地，成為基層社會治理的經典樣板?；赝皸鳂蚪涷灐钡陌l展歷程，總結其核心內涵，對于新時代更好地實踐和運用楓橋經驗，預防和解決新時代基層社會綜合治理問題，推進治理體系和治理能力現代化，具有重要現實意義。

1 “楓橋經驗”的歷史軌跡

最初的“楓橋經驗”起源于農村社會主義教育運動。20世紀60年代，黨決心要發動一次以社會主義教育為主要形式的覆蓋全國城鄉范圍的運動，活動目標是要把絕大多數“四類分子”改造成社會主義新人。

1963 年 6月，位于浙江諸暨的楓橋地區作為浙江省社會主義教育運動的試點，區委圍繞“四類分子”的改造進行了充分討論，放棄“斗關殺”那一套對敵斗爭經驗，通過以擺事實、講道理為主的做法，創造出了“在黨的領導下，依靠和發動群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少、治安好”的成功做法，把絕大多數“四類分子”改造成為了社會主義新人。

1963 年 10 月底，公安部領導來浙江視察，發現在以階級斗爭為綱的背景下，楓橋區竟然沒有發生捕人的現象，就向正在杭州視察的毛澤東主席做了匯報。毛主席聽后肯定地說 ：“這叫矛盾不上交，就地解決”，并作出好好進行總結的指示。11月，經公安部和浙江省公安廳的蹲點研究和討論總結，形成了以中共浙江省委工作隊和諸暨縣委署名的《諸暨縣楓橋區社會主義教育運動中開展對敵斗爭經驗》。 1964年初，中共中央發出了《關于依靠群眾力量，加強人民民主專政，把絕大多數四類分子改造成為新人的指示》，同時轉發了“楓橋經驗”。由此，“楓橋經驗”在全國推廣開來。

“文革”時期，“楓橋經驗”曾受到一定沖擊，但很快伴隨著改革開放而重新煥發生機。1977年10月，由國家公安部干部組成的“楓橋經驗”工作組進駐諸暨。一場關于“四類分子”摘帽運動的試點工作又一次歷史地落在了楓橋鎮身上。經過調查，楓橋鎮的“四類分子”在動亂年代都沒有違法亂紀的事實。1978年，在楓橋全區的“四類分子”中，表現好的和比較好的占89%，有破壞活動的只有1．4%，這有力地證明給他們摘帽的時機已經到來。經過多次試點，楓橋全區累計為3279名“四類分子”摘帽。此后不久，全國治安工作會議對楓橋的摘帽試點工作予以了高度評價：“楓橋的干部、群眾堅決貫徹黨的政策，該摘的堅決摘… 這是一個很好的經驗。[1]”

隨著改革開放的擴大，社會經濟結構和利益格局的調整引發的矛盾越來越多，諸暨市楓橋區堅持依靠群眾，就地化解矛盾糾紛，維護社會治安，不斷探索社會綜合治理和平安建設的新模式。

1998年8月，浙江省公安廳、紹興市委、諸暨市委聯合組成調查組，總結出“黨政動手，依靠群眾，立足預防，化解矛盾，維護穩定，促進發展”的“楓橋經驗”，再次得到浙江省委省政府、公安部、中央綜治委肯定。2002 年黨的十六大以后，楓橋地區堅持社會經濟發展與和諧穩定并重的原則，形成了黨政動手、依靠群眾、源頭預防、依法治理、減少矛盾、促進和諧的新格局，力爭做到“家庭瑣事不出戶、鄰里糾紛不出組、小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”。

半個世紀以來，“楓橋經驗”歷久彌新，從側重社會穩定到社會全面進步，從一元治理到共治共建共享，無論時代如何變化，楓橋人始終堅持黨的領導，始終堅持人民群眾主體地位，不斷探索基層社會治理的新路徑。

2 “楓橋經驗”的核心內涵

“依靠群眾就地化解矛盾”是“楓橋經驗”的精髓。在中國傳統鄉土社會中，人口流動性低，宗族觀念濃厚，這也決定了人們主要依靠士紳階層通過鄉規民約來平息紛爭、治理社會?！皸鳂蚪涷灐币环矫鎮鞒泻桶l揚了中國傳統基層社會的治理理念，廣泛動員各類群眾參與社會治理，推動社會和諧穩定，另一方面契合依法治國基本方略，在黨的領導下，發動群眾依法治理社會，走一條黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的基層社會治理道路。

2.1 堅持以人民為中心的核心價值

“楓橋經驗”主張“依靠群眾、發動群眾”，最終圍繞的主題是“為了群眾”和群眾的利益高于一切。楓橋干部的眼中從來沒有小事。“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交，就地化解”，這就是“楓橋經驗”的精髓。大小事都及時解決，絕不拖拉，不上交矛盾。楓橋的干部為了及時地處理發生在老百姓身邊的事情，通過網絡平臺，把老百姓需要辦的事情及時反映到平臺上，主管部門限期辦理。“楓橋鎮的‘網格化’管理，調動了公眾參與治理的熱情，暢通了信息傳遞、共享的渠道，這種精細管理取得了良好的實際效果?！绷硗猓瑸榱思訌娋衤撓?，干警與他所聯系的村組村民，都加有微信，隨時聽取群眾的心聲，解決老百姓要辦的事。

2.2 堅持自治法治德治相結合的基本途徑

“楓橋經驗”的重要內涵在于“自治、法治、德治”相結合，正確的處理居民自治和政府管理之間的關系，將更多的不可缺少的民眾自治納入到基層治理中，而不是將法律作為唯一的社會規范。社會治理的多元規范并存是客觀需要，僅強調法律會導致機械治理，而過度強調社會效果則會導致法律權威性的缺失，因此，基層治理之規范應是結合了形式因素和實質因素雙重考量后的“整合性的法律”，鄉土性與規范性相融，傳統與現代共存，努力實現政府治理和社會調節、居民自治的良性互動。

2.3 堅持共建、共治、共享的社會治理制度

“楓橋經驗”中“依靠和發動群眾”充分體現了社會治理中治理主體的平等參與、多方協同來管理和治理社會的理念。改革開放之前，人民利益以整體化形式呈現。社會中強調集體利益亦代表個人利益，社會的整合度較高，社會成員同質性較強，政府獨自承擔著管理的角色，所以才會出現“大政府、小社會”的論斷。改革開放三十多年后，我國社會進入了社會轉型的激速期，社會的多元化成為時代的特征，人民的整體利益分化成不同的群體利益和個人利益。

在多元化的社會背景下，社會治理主體已實現從政府是社會管理單一主體到多元主體共同承擔社會治理角色的轉變。“依靠和發動群眾”不僅僅是指依靠和發動社會成員個體，還要充分發揮群團組織以及社會組織的作用。如楓橋鎮中的義務調解員、義務巡防隊以及志愿者等在解決糾紛和社會治理中都發揮了積極作用。

3 新時代堅持和發展“楓橋經驗”的路徑

社會治理是國家治理在社會領域的實踐體現，黨的十九屆四中全會《決定》指出，必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。這些重要論斷為“楓橋經驗”新時代發展帶來了新的使命。

3.1 創新群眾工作機制和工作方法

“楓橋經驗”是基于正確認識和系統處理人民內部矛盾，妥善解決基層尖銳復雜問題而產生的。“楓橋經驗”的創新發展，也必須體現認識和實踐的科學性、系統性。因此，完善相關制度、創新工作方法，特別是健全矛盾糾紛排查調處工作機制，這是創新發展“楓橋經驗”的重要保障。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視在社會管理方面建立科學的體制機制，特別是基礎性的工作機制，強調加強基層工作，機制問題尤為重要。2013年12月，習近平在中央農村工作會議上的講話中就特別提出，化解農村社會矛盾，確保農村社會穩定有序，提高預防化解社會矛盾水平，“要從完善政策、健全體系、落實責任、創新機制等方面入手”，并要求大家“學習和推廣‘楓橋經驗’”要從建立機制入手，維護基層特別是農村社會的穩定。2014年，中共中央、國務院在《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》中也提到，要“創新基層管理服務”，“總結推廣‘楓橋經驗’，創新群眾工作機制”。這些要求，既反映了“楓橋經驗”的內在要求，也反映了實踐發展的客觀需要。在新的歷史條件下進一步總結推廣和創新發展“楓橋經驗”，必須從建立健全預防化解矛盾糾紛機制入手，這樣才能真正把各類矛盾、問題解決在基層和萌芽狀態，切實保障社會穩定健康發展。

3.2 依托基層黨組織加強群眾工作

“楓橋經驗”的產生和發展，源于我黨在基層社會有著堅實的根基，有著深厚的群眾基礎。從基層開始，自下而上建立嚴密的組織體系，并依靠基層組織發揮作用，這是我們黨的一大優勢。根據黨的歷史經驗，黨的一切工作特別是群眾工作必須從基礎抓起，抓好基礎、筑牢基礎，否則“基礎不牢，地動山搖”。因此，習近平在強調“楓橋經驗”的長遠價值和現實意義時，特別關注這一經驗所包含的廣泛的基層和基礎作用。他指出：“‘楓橋經驗’雖然誕生在農村，但其強化基層基礎、就地解決問題的基本精神具有普遍的指導意義?！睆摹皸鳂蚪涷灐钡幕鶎雍突A意義出發，習近平多次強調，創新發展這一經驗要特別注重“強化基層基礎”“抓基層、抓基礎”。他曾經以“平安浙江”建設、平安市縣創建為切入點提出，“創建平安市縣，關鍵是抓基層、抓基礎”[2]。一方面要抓基層，確保平安創建工作在基層有人抓、有人管；另一方面要抓基礎，全面提高基層開展平安創建工作的能力和水平，盡量把問題解決在萌芽之中，解決在發生之初。