中國利用國際金融組織貸款績效評價模式探析
——以交通項目為例

(武漢輕工大學 湖北 武漢 430040)

利用國際金融組織貸款是中國改革開放后,經濟發展的重要基礎和組成部分,對于中國交通業而言,國際金融組織貸款已逐漸成為中國交通業引進外資的主要來源和渠道之一,并且對中國交通的快速發展和進步有著巨大的影響和貢獻。本研究從國際金融組織立場出發,概括中國利用國際金融組織進行貸款的具體情況,對交通類項目利用世界銀行、亞洲銀行貸款情況進行詳細介紹,了解國際金融組織績效管理內容,探討交通類貸款項目的評價模式、項目實施過程中應關注的重點和問題,及其對策。

一、中國利用國際金融組織貸款情況

自1981年截止至2018年12月31日,中國利用國際金融組織包括世界銀行、亞洲開發銀行、國際農業發展基金、歐洲投資銀行、新開發銀行、歐佩克基金、北歐投資銀行)貸款累計承諾額1,058.09億美元,累計提款額826.74億美元,累計歸還貸款本金475.16億美元,債務余額(已提取未歸還貸款額)351.58億美元。我國外資貸款主要來源于世界銀行和亞洲銀行,貸款項目691個,占總貸款項目的65%,貸款承諾額為99085百萬美元,占總承諾額的94%。貸款用于支持我國1069個項目,涉及大氣污染防治、節能環保、應對氣候變化、農業發展及農村扶貧、交通、城建、教育、醫療衛生等領域,積極促進了我國經濟的發展。

具體情況見下表:

表1 貸款情況一覽表

續表

二、交通項目利用國際金融組織貸款情況

自1984年至2018年12月31日,國際金融組織貸款為中國交通事業的發展做出了巨大的貢獻,其中世界銀行和亞洲開發銀行(以下簡稱"世行"、"亞行")是中國外資的主要支柱，外資貸款資金中有94%都是來自于世行和亞行。世行對我國交通項目貸款總額為26733.71百萬美元、貸款數量為171個;亞行貸款總額為17939百萬美元,貸款數量為101個。并且從貸款額度看,年度數額起伏不定,差異較大；貸款數量多,年度分布差異大。

三、國際金融組織貸款績效管理相關理論

(一)評價目的和使用隨著國際金融組織貸款規模的增大和項目的增多,為了解貸款項目實施的整體情況,國際財金司等政府部門在不斷完善其績效評價管理體系,財政部于2013年3月發布實施了《國際金融組織貸款項目績效評價管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。其主要實施目的是為了推進國際金融組織貸款項目科學化、規范化管理,提高對貸款項目資金管理使用效益。該辦法的使用者主要包括各級財政部門及其他政府部門中負責績效評價管理的人員、各級國際金融組織貸款項目管理辦公室管理人員、參與國際金融組織貸款項目績效評價的評價人員、咨詢專家及其他相關人員。

(二)評價原則與過程評價原則有四條：1.依法組織實施,科學規范；2.客觀公正,公開透明；3.統一領導,分級管理；4.目標導向,各方參與。在評價過程中，首先成立評價小組,評價人員對項目進行充分了解、做好充足的前期評價準備,然后根據項目實際情況開發績效評價方案,收集證據,對項目進行評級,撰寫評價報告,由管理部門對評價結果進行公開應用。

四、績效評價模式的分析

(一)多維度的評價指標框架

目前國際金融組織貸款評價指標框架有四個維度,對項目的中期及完工后均可進行綜合評價。一級指標從相關性、效率、效果和可持續性四個方面對項目進行系統綜合的評價,根據項目實際情況設置二級、三級指標等進一步完善評價指標。

(二)評價方式的多樣性

在評價的過程中,可以結合多種方式對證據進行分析和收集,從而使評價結果更加客觀真實。第一種是案卷研究,評價人員從現有文檔資料中收集和尋找證據的過程;第二種是面訪:對項目關鍵人物的訪談,如項目相關負責人、主要實施者等;第三種是座談會:召集有代表性的受訪人和利益相關者進行座談;第四種是問卷調查。正是多種評價方式齊頭并進,才能使交通類貸款項目的績效評價更科學、更客觀。

(三)注重評價結果的應用

針對不同的項目,在實施評價之前,明確評價的主要預期使用者和用途。評價結果對不同主體進行反饋,如委托人、政府機構、非政府組織、公眾及許多其他人士提供有關政策、計劃和項目的反饋。在此結果上獲取關鍵信息,判斷成敗;通過評價可以得到公共資金如何被使用的信息;也可以幫助管理人員和政策制定者了解原定目標或修正目標實現與否以及成敗因素。

五、交通項目績效評價中存在的問題

我國在交通項目績效評價中存在一系列問題。一、項目前期準備時間較長,未能按計劃如期開展。在交通項目方面,涉及面廣,地域多,國內很多地區的相關機構并無此類經驗,所以在進行有關項目的初步設計時就會存在大量問題,導致修改頻繁,批復來去來時間很長,特別是智能交通方面,后期由于智能產品技術更新換代快,需向世行提供修改申請,審批流程多,且審批較慢,進而導致采購較慢,工程起步也慢。二、實施主體存在的問題。國內目前沒有針對國際金融組織項目的建設方面對實施主體人員進行系統完善的培訓輔助工作。所以對于實施主體方,存在機構能力不足,實施經驗不夠等問題。三、移民實施與安置中遺留問題。如部分土地補償經費和村集體的部分土地基礎設施的補償費還未到位;移民拆遷實施的承辦機構在相關資料的收集整理和存檔方面存在不同程度的有待完善之處,四、世行貸款資金提款報賬較慢,資金到位不夠及時。提款報賬制度需要進一步完善,國際金融組織實行先建設后報賬的制度,其在實際操作過程中還需進一步完善。

六、改善交通項目實施過程的對策

有如下對應措施：一、加強各部門之間的協調溝通,完善溝通機制。項目辦根據各個機構的實際情況,針對本項目的順利實施制定出可行性比較高的管理方案；政府協同項目辦根據項目實施需要制定一系列強制措施以推動各部門之間的工作進度；以該項目為紐帶,項目辦為橋梁,加強各機構之間的溝通與協作。二、學習相關經驗,加強機構建設和保障人員充足。

政府以及各相關部門應該首先充分了解本項目的實施建設情況以及國際金融組織貸款相關條例,多組織項目相關實施人員對國際金融組織貸款項目的培訓,學習其他國家和地區在國際金融組織貸款項目實施過程中的可取之處,聘請有豐富經驗的相關機構提供咨詢服務等。三、加強移民安置的機構能力與解決實施遺留問題。在移民安置機構能力建設方面,政府各級移民實施機構要進一步加強協調與配合,明確各自的職責和任務；在此基礎上,進一步加強各級移民機構對國際金融組織移民政策的理解,對項目土地征收及移民工作的正確認識；使各級移民實施機構能夠高度重視和充分熟悉國際金融組織移民政策要求及項目有關移民安置的要求；加強與世行相關專家的聯系與溝通,爭取他們在機構能力建設方面的支持,如機構人員的培訓、失地農民的生計恢復培訓等。四、充分掌握世行貸款規則,做好前期準備工作。

充分認識和掌握世行貸款程序和規則,做好項目前期準備工作。項目管理部門要更加重視對實施單位進行世行貸款程序和規則培訓。