“放管服”改革背景下河南省創新創業生態環境優化路徑

于善甫

摘 要：深入推進“放管服”改革，不斷完善市場良性競爭生態系統，推進河南省創新創業市場環境持續優化，是促進經濟高質量發展的重要保障。放管結合與優化服務相輔相成，必須統籌推進，政府把該放的權利放出去，通過完善事中事后監管，創新監管方式，探索新的治理體系，激發市場活力。政府通過完善社會信用體系、釋放高技術產業的創新創造活力、引導共享經濟規范發展、創新新業態新模式的監管方式等措施，營造公平競爭的市場環境。

關鍵詞：放管結合;信用體系;共享經濟;創新創業

中圖分類號：F124;D630? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1671-0037（2019）8-54-6

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.08.008

2018年9月18日，國務院印發《關于推動創新創業高質量發展打造“雙創”升級版的意見》，從國家層面對放管結合營造公平市場環境進行總體部署，為河南省深入推進“放管服”改革，營造公平競爭環境指明了努力的方向。

1 多策并舉完善社會信用監管機制

誠信是社會主義核心價值觀的重要組成部分，守信既是做人的基本要求，也是市場經濟有序運行的基石。構建以信用為核心的市場監管機制，是順利推進“放管服”改革的重要一環，只有不斷完善社會信用體系基礎設施，加大事中事后監管和誠信缺失治理力度，持續探索包容有效的全流程社會信用監管機制，才能鑄好社會主義市場經濟發展的基礎[1]。

1.1 河南省社會信用監管機制建設取得的成效

近年來，隨著各類市場主體規模的不斷壯大，我國經濟有了長足的發展，人民的消費需求有了較大的提升。但由于政府監管不到位、市場主體違法成本較低等多方原因，市場上偷稅漏稅、侵權、假冒偽劣等投機、失信行為愈發嚴重，直接影響到了市場交易的正常秩序，成為社會主義市場經濟健康發展的“毒瘤”。因此，必須加強市場主體信用監督管理、推進全流程信用體系建設。通過“放管服”改革不斷加強對市場主體的信用監管，通過完善整改、約談、共享、公示、追責、修復等一系列監管制度優化營商環境[2]。

社會信用體系建設既是優化營商環境的重要一環，又是社會主義市場經濟體制建設的重要組成部分。世界銀行最新發布的《2019年營商環境報告》顯示，中國營商環境全球排名從第78位上升至第46位。2018年9月6日國家發展改革委財政金融司司長陳洪宛在新聞發布會上指出，我國已初步建成事前信用承諾、事中信息公示、信用分級分類監管以及事后信用聯合獎懲的全流程信用監管機制。截至2018年底，河南省公共信用信息平臺收集各類信用數據同比增長9倍，達29億條。全省統一聯合懲戒系統與全省市級以上政務服務平臺、公共資源交易監管平臺、省直部門業務審批系統實現了數據對接及功能嵌入，全流程信用聯合獎懲機制正在形成，為經濟社會發展打下了良好的誠信基礎。

1.2 以社會信用體系基礎建設筑牢失信懲處之基

近年來，國家層面相繼出臺了《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》《國務院辦公廳關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》等文件。《河南省誠信建設“紅黑榜”發布制度》《河南省公共信用信息修復管理辦法（試行）》《河南省推進社會信用體系與大數據融合發展試點省建設工作方案》等一大批涉及信用體系建設的文件也相繼出臺，這些都有力地促進了社會信用體系建設。盡管河南省當前社會信用體系建設取得了重大成績，但誠信缺失問題在一些行業仍普遍存在，治理失信應從以下幾個方面入手[3]。

1.2.1 強化聯合獎懲機制。河南省應充分利用全省統一的信用聯合獎懲系統開展信用核查，各地市也要盡快把國家各部委42個聯合獎懲備忘錄分解細化，落實到每個部門，根據業態發展不斷修訂和完善有關法律法規，使聯合獎懲有法可依，有章可循。在聯合獎懲上各部門應通力協作，通過“紅黑名單”的共享，強化信用監管，實現精準獎懲。

1.2.2 全面加強失信治理和信用聯合懲戒。失信治理的對象不僅僅是企業和個人，政府也要講誠信，政務誠信是信用體系構建的基礎。2018年8月，河南省組織開展了政府機構失信問題現場督導督查活動，整改失信政府機構220家。在失信聯合懲戒方面，河南省已累計對失信被執行人限制市場準入1.3萬人次，限制乘坐飛機、高鐵和星級酒店住宿等高消費行為67.26萬人次，對失信人和失信行為起到了極大的震懾作用。

1.2.3 加快推進信用修復機制。信用懲戒不是目的，通過加大懲處建立良好的信用環境才是關鍵。要加強輿論宣傳，引導失信企業主動糾正失信行為，可以通過開展信用修復專題培訓，幫助失信企業“脫黑”，最終形成聯合獎懲的閉環系統。

1.3 通過不斷優化信息監管機制，創新監管手段

2017年國務院印發的《“十三五”市場監管規劃》明確提出了建立以信用為核心的新型監管機制，明確放寬市場準入，推進登記制度改革，建立強制退出機制，清除地區分割、行業壟斷和市場壁壘，公平競爭五大監管機制。2019年3月20日，李克強總理在《政府工作報告》中指出，要推進跨部門聯合監管和“互聯網+監管”改革。“信用監管”被提到了新的高度，第一次被寫入《政府工作報告》，也意味著新型監管機制進入新階段。在社會主義市場經濟進入新階段、河南省經濟高質量發展的關鍵時刻，必須借助新的信息技術實現智能監管，從根本上扭轉失信問題高發的態勢，通過完善優化監管機制、創新監管手段實現標本兼治。

1.4 通過加大失信懲治力度，搭建失信“高壓線”

習近平總書記多次強調，要通過構建“一處失信、處處受限”的信用懲戒體系，讓失信者寸步難行。李克強總理也多次指出，加快建立聯合激勵與懲戒機制，使“守信者一路綠燈，失信者處處受限”。2018年11月，鄭州市下發《鄭州市關于集中治理誠信缺失突出問題，提升全社會誠信水平的工作方案》，在全市開展經濟社會領域失信重點問題專項治理，取得明顯成績。進行誠信治理，一方面要從失信主體入手，促使其改正失信行為、消除社會影響、恢復自身信用;另一方面要加大失信懲處力度，增加失信成本，使其不敢失信，主動維護自身信用記錄。政府主管部門要采取有效措施，引導存量失信主體盡快“脫黑”，同時筑牢誠信“圍墻”，搭建失信“高壓線”，構建全面防范失信行為發生的長效機制。

2 深化科技體制改革激發高技術領域創新活力

習近平總書記指出：“要全面深化科技體制改革，提升創新體系效能，著力激發創新活力。”通過科技體制改革盤活現有要素資源，激發科技主體創新活力，有力推動我國科技實力和創新能力提升。

2.1 系統推進科技創新體系建設

近年來，河南省不斷通過深化改革激發市場創新活力，科技創新主體架構已基本確立，在重點領域和關鍵環節的改革也取得重大進展。但河南省科技體制改革仍存在諸如創新體系整體效能不強、科技創新資源碎片化、科技投入與產出不對稱、科技成果轉化能力弱等突出問題。我們必須通過科研院所改革，建立健全科技、金融融合機制，加大創新型人才培養力度，引導科研人員進行原創性科技研發，暢通科技成果轉移轉化通道，聚集創新要素，理順創新主體與市場的關系，增強內生動力，提升河南省科技創新體系整體能效。

2.2 注重科技創新體系頂層規劃

習近平總書記強調：“具有自主知識產權的核心技術，是企業的‘命門所在。企業必須在核心技術上不斷實現突破，掌握更多具有自主知識產權的關鍵技術，掌控產業發展主導權。”2018年美國制裁中興事件告訴我們，如果不掌握核心技術，就很容易被對方“一招致命”，關鍵技術是買不來的，必須靠自主創新才能避免被別人“一劍封喉”。我們要系統梳理我國科技短板，通過頂層設計突破容易被別人“卡脖子”的技術。加強技術創新體系頂層設計，就要統籌布局和優化高標準國家實驗平臺建設，鼓勵科研機構和高校加強基層研究和原始創新，要通過頂層設計破除體制障礙，讓市場在創新資源配置中起決定性作用。河南省加強科技創新頂層設計，一方面要明確研究重點，注重原始創新和科研成果轉化，集中力量突破核心領域，帶動整體技術水平進步;另一方面要明確高校、科研院所、企業等創新主體在整個創新鏈中的功能定位，理順關系，激發各個主體的活力[4]。

2.3 加強高標準國家實驗室建設力度

創新是推動社會進步的第一動力，建設高標準國家實驗室是推動創新的重要抓手。2019年1月24日，河南省科技工作會議明確提出要爭創國家級大科學裝置和國家級創新平臺的任務目標。高標準國家實驗室建設事關重大科技成果的研發，因而必須優化布局，使其發揮最大功效。

2.3.1 美國國家實驗室建設給我們的啟示。在發達國家一般通過國家實驗室、國家研究中心、聯邦實驗室等完成重大科研課題攻關。這些國家高標準實驗室在推動科技強國建設中都發揮了巨大的作用。以美國為例，美國國家實驗室的所有權一般歸政府，政府通過合同的方式委托大學、企業或其他科研單位負責實驗室的運作管理，美國的成功經驗給我們建設高標準戰略性實驗室提供了很好的參考。

2.3.2 統籌謀劃國家實驗室規劃建設。國家實驗室是一國核心科技力量的重要組織形態，其戰略地位突出，關乎國運，不可替代。國家實驗室建設要依托現有資源，統籌謀劃資源配置，激發實驗室活力。一方面，國家實驗室必須有明確的戰略定位和目標導向;另一方面，國家實驗室從事的研究一般具有基礎性和顛覆性等特點，而高度的正向外部性決定了企業不愿承擔這類研究，研發的綜合性使大多數科研院所也無力承擔。

2.3.3 注重各戰略平臺協同能力建設。對國家戰略科技力量而言，各戰略平臺應協同合作，在功能定位上要有國際視野，通過合作促進科技創新與經濟社會發展，形成良性互動。重點加強與政府部門、科技企業、高等院校、金融機構及小微企業、“雙創”機構等的合作[5]。

2.4 科學謀劃科技成果轉化平臺建設

科技成果轉化過程牽涉諸多要素，目前國內科技成果轉化情況并不樂觀，大量的科技成果無法實現其有效的經濟價值。良好和高效的運行機制是科技成果轉移轉化有序開展的基礎和保障，因而必須科學謀劃科技成果轉化平臺建設，創建良好的運行機制。第一，要通過頂層設計，引導各平臺積極主動融入區域發展。第二，科技成果轉移轉化平臺必須掌握一定的資源。第三，要注重成果轉移轉化，科技成果轉移轉化是一個復雜的系統工程，需要科研單位、企業、政府、中介機構、金融機構等多方的共同參與。第四，要找到適合自己的轉化模式。科技成果轉移轉化沒有完全可以照抄照搬的工作套路，要結合自身的實際特點，探索適合自身發展的路線和模式[6]。

3 引導共享經濟健康發展

黨的十九大提出，進入新時代我國將在共享經濟等領域培育新增長點、形成新動能。伴隨著共享經濟的快速發展其安全問題也不斷涌現，各大平臺不斷被問責，共享經濟安全漏洞層出不窮，已嚴重威脅到整個行業的發展。因此，必須通過建立監督機制和加強政府監管來確保共享經濟的良性發展，使其遵循市場規律且符合法治要求。

3.1 探索共享經濟協同治理機制建設

共享經濟經過前期高速增長之后，迫切需要探索建立可持續性、安全性與健康性于一體的發展模式。2017年國家發改委聯合相關部委印發了《關于促進分享經濟發展的指導性意見》，提出了“鼓勵創新、包容審慎”的監管總要求，對監管共享經濟新業態、新模式進行安排部署。2018年5月，國家發改委聯合工業和信息化部、中央網信辦共同發布《關于做好引導和規范共享經濟健康良性發展有關工作的通知》，對綜合監管機制的建立進行部署，以應對共享經濟的安全監管挑戰，破解安全監管難題。河南省應結合本地實際，抓緊研究建立針對共享經濟等新業態、新模式的部門協同、協調機制，通過構建信息互換共享和聯合執法的綜合監管機制，構建區域、部門、行業協同的現代化治理體系[7]。

3.2 推進共享經濟分類治理

2014年之后共享經濟進入競爭白熱化階段，呈現出成長時間短、爆發態勢強、行業滲透廣等特點。2016年以來，為規范市場發展，國家陸續出臺了《網絡食品安全違法行為查處辦法》《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》等一系列政策性文件。共享經濟發展極快，新商業模式層出不窮，導致政府監管長期處于被動狀態，監管難度大、效率低。河南省應根據共享經濟業態屬性，建立分類治理協調機制，進一步明確各行業領域的主要管理服務部門。各主管部門要結合共享經濟新業態發展階段，準確預判其發展過程中可能出現的新情況、新問題，提前布局，精準管理。

3.3 規范共享經濟市場競爭秩序

共享經濟的最大優勢在于能夠充分整合社會資源，通過有效挖掘用戶潛在需求，借助互聯網、大數據、人工智能等新科技，迅速形成新的產品形式或者服務模式，滿足人們的需求。在當下，共享經濟商業模式加速迭代特征明顯，而政府管理制度建設則相對滯后，管理難度加大。面對新情況，政府要加強監管，在保障活力的情況下出臺新的市場監管政策，嚴肅處理違法違規行為。可以充分發揮龍頭企業和行業協會的作用，制定能夠滿足客戶需要的產品和服務標準，對標管理。

3.4 注重保護消費者信息安全

共享經濟在給人們帶來便利的同時，也帶來了潛在的信息安全風險。一些平臺受利益所驅，泄露用戶信息，給用戶帶來極大的安全隱患，如果這種現象不能被有效控制，將造成嚴重的社會問題。各級行政管理部門必須強化對平臺的監管，確保企業在收集、保存、使用、處理、共享信息過程中行為操作規范，督促平臺運用匿名化、去標識化等技術手段，提高個人信息保護水平。消費者也應該樹立信息安全意識，提高警惕，降低風險。

3.5 借助科技力量提升監管效率

規范共享經濟發展必須借助科技力量，共享經濟基于互聯網產生，其治理也離不開互聯網。通過技術手段創新監管方式，為風險防控、服務評價、網絡與信息安全監管等提供有效支撐，借助國家數據共享交換平臺，探索推進大數據監管。各地相關機構應及時將共享經濟平臺企業的不誠信行為信息在“信用中國”網站公開公示，及時將企業獲得許可和處罰等信用信息在國家企業信用信息公示系統中依法公示，通過技術手段強化監管，提高監管的精度，降低監管成本，提升監管效率。

4 探索新業態、新模式監管方式

新興產業、新型業態和新的商業模式迭代高速發展，迫切需要加強監管創新，通過建立良好的監管機制，營造公平競爭的市場環境，為創新創業構建良好的生態環境。傳統的監管方式成本高、效率低，已難以滿足新業態發展的需要，必須通過大數據、“互聯網+”等技術手段，創新監管方式。

4.1 新業態、新模式監管總體思路

2017年李克強總理在政府工作報告中明確提出，要本著鼓勵創新、包容審慎的原則，制定新興產業監管規則，這為新業態監管指明了方向和原則。市場是資源配置最有效率的形式，市場取向一直是我國社會主義市場經濟的發展方向。政府對新生事物的監管要本著“鼓勵創新、包容審慎”的原則，以市場為導向，通過監管規范市場運作，充分激發市場活力[8]。河南省應根據分享經濟所處行業的特點，制定行業準入門檻和安全相關規范，進一步深化簡政放權、優化監管服務，著力提升網絡市場便利化水平，促進新業態、新模式及相關業態協調發展。

4.2 充分重視落實負面清單制度

近年來，我國不斷加強負面清單、權力清單和責任清單的制定工作，旨在通過負面清單與權力清單、責任清單的建設，理順政府和市場的關系。權力清單、責任清單為政府依法行政提供了基礎，有利于服務型政府的建設。河南省要充分重視負面清單制度，通過負面清單規范市場主體的準入標準。在推進改革的過程中，負面清單與權力清單、責任清單的制定和推動工作必須相輔相成、統籌推進[9]。

4.3 加快推進社會保障體系建設

2018年9月6日，李克強總理在國務院常務會議上強調，打造“雙創”升級版要重點拓展工業互聯網和“互聯網+公共服務”兩個空間，要重點推薦“互聯網+公共服務”“互聯網+醫療健康”和“互聯網+教育”。同年9月，國家衛健委也印發了《國家健康醫療大數據標準、安全和服務管理辦法（試行）》，規范互聯網醫療和健康大數據標準的建立，引導推動行業健康發展。河南省應加快推進社會保障體系建設，實現養老、醫療、工傷、生育等社會保險統一申報核定、一單征收。在民生等相關領域優化招商引資平臺，修訂和完善各項優惠政策，創新引資流程，提升“一站式服務”水平。

4.4 夯實政府監管市場的主導責任

在信息化監管方面，政府應主動作為，通過制定規則和規范信息使用強化社會監管。“放管服”改革是一項系統工程，涉及簡政放權、加強監管、優化服務等多領域改革，必須通過統籌規劃、協同推進，最終形成監管合力，營造創新創業良好環境[10]。

4.4.1 加強政策法規的適用性研究。政府應加強政策法規的適用性研究，加強對平臺企業的事中事后監管，在立法上，要研究制定以用戶安全保障為底線的準入和法規政策。通過建立補位性、底線性和保障性的制度法規，精準細分問題，準確定位立法，通過健全法律法規規范市場發展，增強法制，減少人治。

4.4.2 堅持依法行政和政務公開。通過健全依法決策機制，將公眾參與、專家論證、風險評估、合法合規性審查等作為政府重大決策的法定程序。在依法行政的過程中，除非涉及國家信息安全、國家秘密、商業秘密和個人隱私等情況，均應進行政務信息公開，讓權力在陽光下運行。

4.4.3 不斷創新政務誠信監督體系。在政務誠信監管中，首先，要理順各級政府和部門間立法、執法、監督的關系，通過互相監督機制的建立，保障監督體系順利運作。其次，要充分發揮社會輿論監督的作用，暢通民意訴求渠道，注重獎勵舉報和保護舉報人。再次，通過實施區域政務誠信大數據監測預警，加強精準執法。最后，支持信用服務機構、高校及科研院所等第三方機構對各地區、各部門開展政務誠信評價評級，并及時公布結果，加強社會監督[11]。

4.5 構筑市場主體內生自制機制

在共享經濟帶來的新業態、新產業經過野蠻增長后，迫切要求政府轉化監管理念，鼓勵平臺企業、社會組織等加強自身監管責任。要強化企業自制，共享平臺既是交易和數據的平臺，也是信用建立和消費者保護的平臺。平臺企業在發展中應強化社會責任，按照法律法規和倫理道德設置底線，構建平臺信用安全的內生治理體系，建立質量、信用管理、風險控制、安全保障等多方面的自治機制，作為政府監管的重要補充。同時應鼓勵行業協會發揮更大的作用，引導行業協會加強行業自律建設，構建企業、行業、政府多級聯動的服務監管體系。