黨建引領社區治理：現實困境與消解策略
——基于協同治理理論的分析

尹以美

（陜西師范大學哲學與政府管理學院，陜西 西安 710119）

黨的十九大報告指出：打造共建共治共享的社會治理格局。加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。[1]社區治理是撬動社會治理的支點，通過創新社區治理來激發社會治理活力，對推進國家治理體系與治理能力現代化具有重要意義。

一、問題的提出

2017年《中共中央、國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出堅持以基層黨組織建設為關鍵、政府治理為主導、居民需求為導向、改革創新為動力，健全體系、整合資源、增強能力，完善城鄉社區治理體制，努力把城鄉社區建設成為和諧有序、綠色文明、創新包容、共建共享的幸福家園。[2]黨建引領社區治理就是契合該內容的社區治理新模式。它把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社區治理和基層建設的一條紅線，將黨的建設與社區治理緊密聯系起來，不僅加強黨的建設，提高社區治理能力，還創建了一種你中有我，我中有你，共同發展的局面。近年來，黨建引領社區治理問題受到學界的廣泛關注，學術研究成果層出不窮。綜合學術論文發表情況，學者們對黨建引領社區治理問題的研究大部分停滯在模式與路徑研究上，視角單一，易脫離社區治理實踐，造成黨建——治理“兩張皮”。鑒于此，本文以協同治理理論的多元主體、協同與自組織三個要素理順黨建引領社區治理的內在邏輯，探究黨建引領社區治理現實困境產生的根源，并尋求破解之策。

二、協同治理：透視黨建引領社區治理的理論視角

（一）協同治理理論基本概述

協同治理理論是一種新興理論，它是自然科學中的協同論和社會科學中的治理理論的交叉理論。[3]“協同”概念最早出現在1971年，由德國物理學教授哈肯提出。“治理”則是近年來社會科學研究的熱詞，最早可追溯到拉丁文和古希臘語中。燕繼榮認為協同治理是社會管理創新之道，為了實現善治，應該建立集體決策和共同參與制度，加強公共選擇和公共博弈，實現責任共擔，利益分享，權力協同。[4]劉祖云等認為協同治理是探究多元主體在社會公共事務中的相互關系，構建制度化的溝通渠道，實現資源共享、責任共擔的治理機制，能從根本上彌補政府、市場或個體單一主體治理的局限。[5]

（二）協同治理在黨建引領社區治理中的功能

面對日益復雜、跨界的公共問題，突出協調配合、協同增效的協同治理在公共服務供給、危機管理、社會建設等眾多領域顯得日益重要。[6]從協同治理的運作邏輯來看，其自組織式的協同協作模式，可以克服非協同下的負面影響，提升系統內部的整體治理能力。

1.多元主體共治有利于實現黨建引領社區治理的整合功能

多元化的參與主體是協同治理的前提和基礎，多元主體共治通過多個治理主體自身所攜帶的社會資本和資源來提升社區治理績效。首先，多元主體共治能夠將社區內部的參與治理的各主體整合起來，提高社區治理資源的利用率；其次，多元主體共治立足于各主體的優勢，能夠進行優勢互補；最后，整合是實現治理一體化的過程，能通過對正向利益狀況的強化和負向利益狀況或利益沖突的消弭來確保主體關系結構的有序性。

2.治理過程協同性有利于實現社區治理的利益協調功能

協同治理強調子系統之間的競爭與合作、支配與服從、平衡與漲落等多元、多維的關系結構。[7]因此，其治理目標的實現就取決于參與主體的協同性。黨建引領社區治理模式推崇的治理理念是開放、包容、多元的治理模式。各主體能夠真正參與決策，通過討論而集中有限能力，表達意愿以及利益訴求，實現決策開放，最終達到治理效能最大化，形成一種良性互動的治理過程。

3.其特殊的自組織現象有利于實現社區治理的規劃協同功能

黨建引領社區治理模式并非是依靠政府制度、強制力及各種手段進行治理的傳統模式，它是基于內部協同組織、外部治理的監控，著眼于社會公眾和市場機制的監督，并充分調動和發揮各利益相關方的主動性和創造性來實現整體目標，即實現自組織效應。實現自組織的過程則是一個互相博弈、磨合直至統一路徑的過程，能夠實現真正意義上的合作共贏。

三、協同治理理念缺失下黨建引領社區治理的困境

國家試圖借助黨建引領社區治理模式來實現對社區治理的優化。但是，伴隨著風險社會的到來以及社區治理問題的常態化，簡單的社區治理模式轉型已不能解決當前的治理問題。因此，對于治理模式轉型后的社區治理帶來了極大的挑戰。

（一）黨建引領社區治理實施中協同理念的缺位

社區治理由傳統的社區治理模式轉為黨建引領社區治理的新型治理模式，其治理主體實現了單一到多元的轉變。雖然多元主體共治的理念沖擊了過時的治理理念，改變了傳統的社區治理模式“水土不服”的現象。但是，黨建引領社區治理模式的出現使社區治理面臨著架構重組、功能重構、制度重整等一系列的轉型陣痛。第一，“政府主導型” 向“多元主體共治”轉型易引發治理主體間關系失序、失衡。第二，“直接干預”向“理念嵌入”轉變易造成利益難以協調。第三，“碎片式”服務向“需求導向型”服務的劇烈轉變使社區治理主體不知所措。

（二）協同理念缺位成為黨建引領社區治理的主要掣肘

1.多元主體共治易發生權力博弈，容易造成關系失衡

多元主體共治是協同治理的前提和基礎，有利于社區內各種社會資本及治理資源的整合，有利于提升社區治理資源的利用率，有利于治理目標的實現。但是多元主體共治伴隨著的是治理權威的多元化以及各主體間權力博弈關系困局。朱喜群指出城市社區多元治理主體的理念、目標、利益和權力差異導致社區多元治理中的權力博弈并由此引發社區權力秩序變動。[8]一方面治理主體之間基于利益或觀念等產生博弈，由于無法達成共識，從而導致雙方嚴重沖突，最終兩敗俱傷；另一方面，雖然治理主體呈現多元化，但是受傳統治理模式影響，實質上國家權力即公共權力主導性地位不可動搖。

2.治理過程的協同性與自組織現象易造成聯通失序

如果多元主體共治是實現協同治理的前提和基礎，那么治理過程的協同性與自組織現象就是實現協同治理的必經之路。多元主體共治使社區內的社會資本有了可利用的可能，而治理過程的協同性與自組織現象則是通過多元主體的整合功能將社區內的資源充分利用到社區治理中來，是將社區資源發揮最大效用的過程，不僅包括決策過程，還包含執行過程。然而，治理模式轉型中權力主體與參與主體的變化使社區治理面臨高度復雜以及不確定的治理架構，極易產生溝通不當、聯通失序現象。11]

四、聯動體系的建構：黨建引領社區治理困境的消解策略

黨建引領在推動社區層面的協商共治方面擔起協調和推動社會各方力量參與社區治理的核心作用。目前，黨建引領社區治理還處于摸索階段，容易遇到瓶頸，例如主體間責任不清，缺乏有效的管制和合作，容易造成治理主體間關系失衡、聯通失序。為此，基于協同治理理論視角需要從擺正黨建引領地位；構建多主體參與治理的保障與實現機制等維度建構黨建引領社區治理的社區聯動體系，實現基層黨組織和社區的上下聯動和有效協同。

（一）擺正黨建引領地位

政黨作為唯一一個有能力整合各種利益訴求的機構，能發揮其利益聚集與表達功能。社區黨組織在黨建引領社區治理中能夠在其他參與主體間起到利益調和作用。為此，黨建引領社區治理需要擺正黨建引領社區治理的地位來支撐社區聯動體系的構建。

首先，要分清黨組織與社區其他主體的關系。一方面，社區治理中各參與主體間關系復雜，存在誰都管、誰都管不到位的現象。確定黨組織與社區主體的關系有利于社區治理活動的展開，有利于發揮黨組織的引領作用，解決深層次的秩序問題，平衡活力與秩序之間的張力。另一方面可以改善社區治理“一刀切”的現象以及權責邊界模糊現象，明確工作職責,構建出“網絡全覆蓋、資源共分享、責任更到位、管理無盲區、服務零距離”的社會服務管理新模式。[9]13]

其次，黨建引領社區治理要發揮黨組織的“引領”功能，不是大包大攬的解決問題，更不是直接參與自治。要把握好黨組織在社區治理中的角色，對于社區治理主體間協同有問題時，引領社區組織和居民共同商議解決對策，在方向上提供引領服務，在議題產生中提供協商平臺服務，在問題解決中提供資源支撐服務等。如在社區問題的解決中整合資源，引領黨員和居民共商解決方案，但在具體問題的解決中要適時退出，真正實現自治、共治。

（二）構建多主體參與治理的保障與實現機制

多元主體共治存在局限性，尤其是在消除固有的權力失衡、聯通失序方面。新的治理框架不僅需要確保更新后的模型不會簡單地復制過度官僚的結構，還要確保建立溝通有效、協調有序的聯動體系，這就需要構建多主體參與治理的保障與實現機制來支撐整個聯動體系。

1.信任關系的重建與調解

“合作治理是建立在治理主體的高度信任的基礎上的……沒有信任肯定就沒有合作”。[10]多元主體共治存在著主體權力關系失衡的現象，容易造成聯通失序，隨之帶來的“信任危機”與沖突必然發生在從個人到機構的多個層面。為此，信任關系的重建與協商就尤為重要，只要建立互相尊重、聯通有序的交流網絡就能克服沖突。多元主體共治必然會帶來排斥、資源約束以及互相不信任，這也表明，一時的調解并不是解決沖突的關鍵，前提是要建立持久有效的治理體系。事實上，這始終是這個過程中最重要的部分：如果各主體花時間建立關系，而不過多擔心目標是什么，或者不用努力去做什么，當恢復信任和建立合作能力進行到一定階段后，就會發現距離目標不遠了。

2.建立參與主體聯席會議

聯席會議是基于社區治理問題的復雜性，當治理出現問題時，通過聯席會議達成對意見分歧事件的和解，在遇到不能調解的情況時可以啟動聯席會議。會議啟動時在明確了這些相互競爭主體的主張之后，要求各方共同努力：盡管存在意見分歧，但在不損害這些分歧的情況下，各方仍尋求建立一種更富有成效的關系，因此選擇了一種更尊重的共存方式，即通過共同決策來達到社區治理。這些通過聯席會議產生的臨時協定不是解決關于權力支配懸而未決的爭端，相反，它們提供了一種規則，以便繼續建立各方之間的關系，并為實現社區協同治理方面的共同利益而努力。

3.社區網絡溝通平臺的建立

黨建引領社區治理從無效的集體決策到缺乏透明的規劃過程，社區治理的多個參與主體在實踐中只起到邊緣作用，或根本沒有作用，從而導致實際或潛在的社會沖突和不平等、參與治理主體之間缺乏平衡的困境?，F今，社交媒體、互聯網和智能手機已經成為人們日常生活的一部分。許多虛擬企業的網站擁有大量用戶，這些用戶通過網絡平臺可以進行意見反饋，進而影響虛擬企業的決策。因此，可以開發新型的基于互聯網的網絡溝通平臺來支持社區居民參與治理。通過開發并應用于智能手機上的社交媒體，不僅可以得到有關社區治理的新政策還可以用于發起、資助和與行為者建立伙伴關系?？梢猿蔀閰⑴c主體之間溝通和協作的平臺，在決策過程中賦予社區居民權力，有助于發現社區問題和機會，防止社區沖突。