內部控制下政府行政運行成本管理創新分析

樊文平

一、政府行政成本的基本概述

成本本身是商品價值的體現，屬于商品經濟范疇，主要指企業為實現產品生產和銷售或提供服務而耗費的資源總和，從而實現企業的相關收益。而政府行政成本是由政府主導，為了維持政府各部門運轉和廣大人民群眾的利益而承擔的資源消耗以及付出的資金成本。從支出用途角度來看，政府行政成本可以劃分為設施成本、公務成本和人力成本；從度量行政成本的角度來看，政府行政成本可以劃分為顯性成本和隱性成本；從行政成本發生環節來看，政府行政成本可以劃分為運轉成本和管理成本。

與企業成本相比，政府行政成本的特點主要表現在：（1）支出不對等。企業的成本支出主要取決于銷售和市場，在保證企業收益增加的情況下才會考慮到成本問題。而政府行政成本源于國家公共財政支出，為了穩定社會發展，往往需要忽視經濟效益增加成本支出；（2）支出目的明確。企業成本支出的目的是獲取更大的經濟效益，而政府行政運行成本支出是為了履行其國家職能，為社會提供公共服務產品，主要講求社會效益；（3）成本核算困難。企業成本越低，獲利空間越大，成本核算驅動力也會更大。而政府提供的產品或服務無法衡量成本和收益，所以成本核算比較難。

二、政府行政運行成本管理中存在的問題

（一）行政決策失誤增加了行政成本

行政決策是政府部門展開政府工作的前提和基礎，也是決定行政實施效果的直接因素，但一些行政部門存在著單位領導權力過大的問題。為了所謂的政績工程，胡亂決策，屁股決定腦袋，造成行政運行成本責任主體不清、管理層內組織架構混亂，導致單位內部進行決策時缺乏有效的監督。同時，執行層對決策參與性不強，再加上崗位責任制不夠完善，使得行政決策全憑領導主觀意識，造成行政決策失誤，影響了決策的科學性，從而產生了許多不必要的開支。

（二）行政成本與發達國家相比過高

與很多發達國家相比，我國的行政運行成本占GDP的比重、財政收入的比重、財政支出的比重等依然很高。在2012年國家控制“三公經費”政策出臺以前，我國行政管理支出占財政支出的比重曾一度上升到20.73%，是日本行政管理支出比例的10倍。黨的十八大以后，政府行政部門“餐桌腐敗”、“公款旅游”等問題雖然有所遏制，但仍然不時爆出相關單位違反“八項規定”，頂風作案等事件，使得政府行政支出增長與其節約型政府的目的相違背。

（三）政府機構內部人員臃腫

近年來，隨著我國政府機構改革的不斷深入，政府機構的從業人員已經進行了較大裁減，但政府機構還存在體制僵化、因人設崗、非領導職務過多等問題，內部對人員管理沒有明確的規章制度，部門崗位之間職能、責任交叉現象嚴重，使得整體工作效率無法有效提升。

（四）行政運行成本概念不一致

政府機構沒有對內部成本管理進行全面分析，也缺乏相應的管理意識，沒有對內部行政運行和業務履行活動進行區分，在實際運行過程中存在著公共產品開支與服務開支混為一談，導致政府部門費用核算體系混亂，無法真實地估算政府行政運行的成本支出。

（五）行政運行成本歸集方式不當

在新的政府會計制度下，行政單位的專項業務經費和維持單位日常運轉的單位管理費用沒有分開，全部歸入到業務活動費用進行核算，使得成本核算不夠準確，不利于行政運行成本的分析和控制。

三、政府行政運行成本內部控制的具體措施

（一）強化行政成本意識

一方面可以通過培訓和宣傳等方式來提升內部人員的成本管理意識，在部門內定期組織管理層和執行層進行學習，讓內部職員充分了解當前的政策要求和成本管理的作用，并針對存在的問題及時糾正，建立節約型政府；另一方面要遵循成本效益原則，依據內部控制的理念對政府工作進行流程再造，簡化政府工作流程和各項審批流程，將政府工作流程和審批流程嵌入內部控制體系中，保證各個環節的有效銜接，從而提升政府部門的工作效率。

（二）樹立正確的行政理念

近年的政府機構改革，各級政府將各部門職能相近、業務范圍類似的部門統一集中到一個部門來進行管轄，有效避免政府內各部門之間的職能交叉。這一舉措提高了行政效率，降低了行政成本，因此，政府機構人員更要樹立正確的行政理念，以適應當前政策的要求。同時，由于行政運行成本本身不會直接產生經濟效益，卻又是必須的支出，致使政府機構工作人員大都存在行政成本管理意識薄弱的問題，從而降低了財政資金的使用效率。只有政府機構工作人員形成正確的成本意識，才能從根本上實現開源節流，避免國有資產流失。

（三）加強預算管理的控制力度

首先，全面預算管理是內部控制的管控手段之一，政府部門應強化預算執行的剛性約束，嚴格控制預算追加事項，減少部門預算調整，杜絕無預算支出現象，對政府內的行政資源進行合理配置和利用，減少預算外資金支出。其次，政府部門在進行財務預算編制時，要嚴格按照要求對編制過程和內容進行細化說明，在保證編制報告全面性的基礎上對部門內容進行公開披露，接受外部監督，保證政府部門財務管理的透明化。最后要完善公共預算的法律體系，依據當前政府部門的職能和運營情況，不斷更新和完善與行政成本預算管理相關的政策法規，細化行政成本預算，提升政府部門對資金的管理水平。

（四）發揮行政成本監督職能

一方面，加強政府行政運行支出的信息公開及審計監督職能，對政府的收支活動進行監督，建立社會公共監督機制，減少行政人員的濫用職權和內部腐敗現象，保證政府成本支出的科學性；另一方面，要加強審計機關的權威性，擴大審計職能范圍，定期對政府行政實際支出與預算支出進行對比分析，控制政府的支出要與預算編制保持一致。

（五）建立健全成本責任制

建立行政成本責任需要明確政府機構內成本控制的責任，將成本管理工作細致化和全面化。也就是說，政府職能部門要完善成本責任制，對各部門的行政運行成本進行全面管理。對于決策層，應完善決策程序，落實“三重一大”決策機制和集體決策程序，對違反決策程序，違規決策而造成的成本損失，可以依靠責任制對崗位和個人進行追責。同時，還要針對執行層建立崗位責任制，規劃各部門的權職范圍，并將行政成本管理與內部人員的工資績效考評直接掛鉤，督促職員心存責任意識，按照規章制度進行工作。

（六）細化行政運行成本核算

按照新的《政府會計制度－行政事業單位會計科目和報表》規定，事業單位專業業務活動和單位行政及后勤管理部門開展管理活動所發生的費用分別計入業務活動費用和單位管理費用，而行政單位卻沒有單獨體現單位管理費用，其發生的各項費用全部歸入業務活動費用來核算。這樣做就無法區分行政單位專業業務活動費用和為維護單位日常運轉的單位管理費用，費用管理比較粗放，應該比照事業單位將行政單位的各項專業業務活動支出與日常單位管理費用支出分開、細化來核算，更利于行政運行成本分析和控制。

（七）完善內部控制管理體系

首先，政府內部控制框架的完善需要建立在風險評估機構和內部審計機構健全的基礎上，政府機構可以將法律法規作為內部控制的基礎，建立完善的內部控制制度。其次，內部審計機構要對內部控制的實施負責，并定期向相關部門反映內部控制的實施進度以及執行效果，通過對內部控制制度應用結果的評審和公示來不斷改進和完善內控條例細則，提高對內部控制的監督作用。最后，要將內部控制的責任落實到各個部門中，以財務部門為主要核心，要求財務部門加強對行政成本方面的管理控制，以此來貫徹落實內部控制。

（八）完善政府機構人員設置

基于政府機構設置層級過多的問題，相關部門要對人力資源進行全面管理，減少“一崗多職”現象，并建立公職人員退出機制，根據崗位職能和崗位數量來合理安排人力資源，有效解決政府機關人員臃腫、運行效率低的問題。

四、結束語

降低政府行政成本可以提高政府機構整體的運作效率，提升內部資產的使用效益，讓政府機構更好地發揮為人民服務的職能。在這一基礎上，政府機構要加強行政成本支出管理意識，利用預算管理、內部控制等方式來解決政府機構內行政成本增長過快的問題，并建立成本收支公開制度，促進政府機構的快速轉型。