政府會計制度改革視角下事業單位內部控制建設的研究

張濟新

（遼寧東戴河新區財政局，遼寧 葫蘆島 125200）

關于事業單位內部控制建設問題，在2014年國家出臺試行的《行政事業單位內部控制規范》之后，各事業單位內部控制工作取得了一定的成就。為提高和保證政府會計信息質量，規范政府會計核算工作，財政部在2015-2017年分別出臺政府會計基本準則和6個具體準則，并在2017年出臺了《政府會計制度---行政事業單位會計科目和報表》，規定于2019年1月1日起正式全面實施。而改革后的政府會計制度，對于事業單位內部控制也產生了重大影響，探討政府會計制度改革對事業單位內部控制建設的作用，有利于事業單位內部控制建設工作的順利開展。

一、政府會計制度改革的背景和內容

一直以來，在政府傳統預算會計體系當中，存在著不適應時代發展需求的系列弊端，從總體上看，主要分為四點。首先，是政府會計準則體系不完備，缺乏統一的規范，這使得政府財務信息很難做到完整、準確；其次，政府各部門的會計制度相互分割、獨立，未形成統一的整體。再次，政府運行績效需要客觀、科學的依據，但是傳統政府預算會計無法保障。最后，真實性不足的會計信息，使得政府資產負債無法得到有效的管理。在這種背景下，為了適應權責發生制政府綜合財務報告制度改革需要，規范行政事業單位會計核算，提高會計信息質量，根據《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國預算法》《政府會計準則--基本準則》等法律、行政法規和規章，財政部制定印發了《政府會計制度--行政事業單位會計科目和報表》，自2019年1月1日起施行。政府會計制度改革主要包括對政府會計核算制度進行重構、將權責發生制核算原則引入并著重強調、對基建會計制度進行整合、完善預算會計功能和報表體系結構等幾個方面[1]。

二、當前事業單位內部控制建設的現狀

（一）事業單位內部控制建設的成就

自2014年實施《行政事業單位內部控制規范》以來，事業單位內部控制建設取得了明顯的成就，其主要包括“我要控制”的理念的深入人心和內部控制體系基本建立兩個方面。政策的出臺，使眾多事業單位開始依照政策要求，進行各自內部控制建設。通過財政部門帶頭實施，主要領導負責督導等措施，使得內部控制成為事業單位工作的關注點。通過組建內部控制領導小組和工作小組的方式，結合內部控制的綜合培訓和專項培訓，使得財務工作人員對內部控制在思想意識上不斷加強，內容上不斷完善。總體而言，由傳統的被動內部控制變為主動，促進了“我要控制”理念的不斷深化。內部控制是作為事業單位內部為實現既定的管理目標而實施的各種組織、計劃、程序和方法。在事業單位內部控制工作當中，由于缺乏市場競爭意識和壓力，內部控制工作的開展往往不盡理想，基本框架體系未能有效建立，并用于事業單位的發展當中來。而近幾年來的內部控制建設工作最明顯的成效，就是初步建立了事業單位內部控制體系。目前，很多事業單位每年都會對單位內部成果進行基礎性評價，形成內控年報。甚至一些事業單位外聘內部控制專業機構，幫助自己建立科學高效的內控體系。通過制度、流程再造，很多事業單位已經初步建立起覆蓋各項業務的內部控制體系。

（二）事業單位內部控制建設的問題

事業單位作為由政府利用國有資產設立的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織，本身屬性和業務特點決定了事業單位不能照搬企業內部控制的那套方法。在內部控制建設中，還有很多方面不夠完善。首先，事業單位主要業務為貫徹落實上級的規章制度和工作要求，其本身自主性不強，再加上上下級信息的不對等，使得內部控制整個體系的協調出現矛盾。其次，內部控制工作主要有財務部門負責，涉及到其他部門的工作，由于缺乏領導關系，工作協調難度較大。再次，由于事業單位自身的屬性，其工作效率低、管理不盡規范、制度不夠健全，單位工作人員在做好本職工作之外缺乏進行內部控制工作的動力，從而使得內部控制工作的全面開展遇到很大的阻力。最后，盡管內部控制的基本體系已經建立起來，但是內部控制監督和防范機制并未形成。加之權利、責任劃分不夠清晰，崗位設置不夠明確，弄虛作假等問題時有發生，造成內部控制體系抗風險的能力較弱。

三、政府會計制度改革對事業單位內部控制建設的影響

（一）有利于內部控制機制的強化

事業單位內部控制的建設和完善，需要從細節著手進行建設。而改革后的政府會計制度不僅從頂層設計上給予了內部控制高度的重視，而且對于內部控制各項業務流程進行了細化和規范。政府會計制度與內部控制是緊密聯系的，二者能夠起到相互促進的作用。公務卡制度、授權審批制度都是政府會計制度中所提出來的，這對于構建事業單位內部控制體系同樣起到了積極的作用，使內部控制機制得以不斷強化，內部控制的體系建設更加規范和科學，內部控制的環境更加良好和開放，對事業單位的長遠發展起到了推動作用。

（二）有利于會計信息的優化

事業單位會計信息的優化能夠使得廣大人民群眾對政府更加信賴，同時也能夠幫助領導同志做出正確的決策。作為向社會提供公共服務的職能機構，政府會計制度能夠準確地記錄事業單位向社會提供服務和產品的情況，其不僅是會計核算的要求，同時也滿足了內部控制的訴求。尤其是政府會計制度中提出的權責發生制原則，要求記錄和監管社會公共資產，從而能夠使會計信息更加優化、更加全面、更加準確、更加及時。有了政府會計制度的規范，可以給工作人員的工作提供路徑，從而提高工作執行力和工作效果。

（三）有利于資金監督的加強

資金安全是內部控制工作的重要目標，審計機構是內部控制體系中的重要部門，其具有權威性和獨立性的特點，從而保障資金在使用和管理方面發揮重要作用[2]。而政府會計制度將資金使用的流程進行了完善，將資金預算安排和執行進行了充分的結合，大大加強了資金使用的監管力度，保障了資金安全。尤其是授權審批制度的施行，給財政部門和事業單位的資金使用增添了一道安全保障，有利充分利用和使用資金，優化資源配置，對舞弊徇私、亂紀違法進行了很好的監督，規避了事業單位內部控制的風險。

四、加強事業單位內部控制建設的建議及措施

（一）強化事業單位內部控制的理念

事業單位內部控制的建設需要包括財務人員在內的全體工作人員的共同努力。因此，事業單位內部控制的學習和組織環節，要把包括財政部門在內的其他有關工作人員全部納入進來，由單位一把手擔任內部控制的總負責人，由財政部門負責人擔任總執行人，從而達到重視程度和專業程度雙輪驅動的目的。內部控制工作強調的是制約的平衡，而不同業務部門崗位之間相分離，因此，要強化事業單位工作人員對內部控制工理念的轉變和提升，對內部控制工作給予足夠的認識，進而充分激發和調動全體人員的熱情積極參與到工作中來，從而提高內部控制的執行力。

（二）健全完善事業單位內部控制的制度機制

健全完善事業單位內部控制的制度機制，將政府會計制度的要求融入到內部控制當中去，充分有效實施授權審批制度，多角度、全方位的進行資金使用與安排工作。建立預算雙重會計分錄機制，對資源進行合理配置，對業務程序進行有效控制。根據事業單位本身的特點，規范內部控制細則的實施，合理控制風險水平。在市場經濟環境下，事業單位的內部控制也要講究成本—效益，管理過程中明確責任權利劃分，做好分工，細化流程，規避風險，建立適合本單位的內部控制機制體系[3]。

（三）及時建立全方位的信息化系統

“互聯網+”時代的到來，使得信息化辦公成為必然，因此在事業單位內部控制當中，要利用信息化系統完善事業單位的組織架構，要利用信息化促進與上下級部門之間的溝通與聯系，要利用信息化推進事業單位會計信息化的建設速度。事業單位內部要組織全體人員學習現代管理知識，學習信息化操作系統，減少人為因素造成的工作失誤，提高工作效率和準確性。

五、結語

時代的快速發展和經濟體制改革的深入，客觀上要求事業單位要對自身的職能和屬性重新進行定位，同時也迫使事業單位要實行新的時代發展要求，轉變理念，要按照市場化要求，完善企業內部的會計制度機制，完善內部控制機制，只有這樣，才能使事業單位在未來獲得更好的發展。