福建省高端制造業發展面臨的難題與政策化解途徑

姜澤華

（華僑大學政治與公共管理學院，福建 泉州 362021）

打造具有國際競爭力的制造業，是我國建設世界強國、保障國家安全、實現高質量發展的必由之路。加快發展高端制造業是福建省實現建設制造業強省目標，和應對國際社會新一輪科技革命帶來挑戰的必然選擇。而福建省加快發展高端制造業面臨的難題是福建省實現制造業高質量發展的障礙和風險所在。正確認識福建省加快發展高端制造業所面臨的難題，從政策視角尋找化解難題的途徑意義重大。

一、福建省高端制造業及其激勵政策現狀

高端制造業是具有高技術含量和高附加值的產業。2015年，中國政府正式發布了《中國制造2025》，明確提出了發展高端制造業的十大重點領域。福建省政府出臺了《福建省實施<中國制造2025>行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），提出了福建省高端制造業發展的重點方向，涵蓋新一代信息技術產業、高檔數控機床和機器人產業、節能與新能源汽車等領域。

（一）福建省高端制造業現狀

目前，福建省高端裝備制造業涵蓋高檔數控機床、工業機器人、智能專用設備等智能制造裝備，新能源汽車、高技術船舶及海洋工程裝備、智能電網裝備、航空裝備和衛星及應用產業、軌道交通裝備等行業。近年，福建省高端裝備制造業不斷取得新突破，結構不斷優化，產品質量得到不斷提升。2017年，全省規模以上高端裝備制造業工業增加值324.3億元，同比增長8.3%；完成工業總產值1406億元，同比增長14.7%，占全省機械裝備工業的17.6%。2018年，青拓集團成為全省首家年產值超千億元的工業企業；時代新能源動力電池、寧德新能源消費電池規模全球最大。2017年，福建省新能源汽車產量位列全國第16位，福建省新能源客車、動力電池、永磁電機等關鍵產品技術均走在全國前列。

（二）福建省加快發展高端制造業激勵政策的現狀

2015年，根據國務院及各部委發布的《中國制造2025》戰略部署，福建省政府與各部門以《行動計劃》為中心，針對高端制造業的不同領域推出相關激勵政策，形成了福建省的加快發展高端制造業的“1+X”政策體系。

福建省為了更有效地落實《行動計劃》，加快發展高端制造業，組建了福建省實施“中國制造2025”行動計劃領導小組，《行動計劃》提出了福建省加快發展高端制造業的戰略目標、戰略部署和主要任務。制定了引進、培育和壯大高端制造業企業政策，提升高端制造業研發創新能力政策，支持新能源汽車產業企業技術改造和擴大投資的政策，支持高端制造業企業開拓市場政策和高端制造業的人才支持政策等。

二、福建省高端制造業發展面臨的難題

高端制造業對福建省建設制造業強省，實現高質量發展具有重要意義。福建省高端制造業的發展面臨三方面的難題：一是福建省高端制造業發展面臨的難題；二是福建省加快發展高端制造業激勵政策存在的問題；三是福建省加快發展高端制造業激勵政策執行存在的問題。

（一）福建省高端制造業發展面臨的難題

1、福建省高端制造業產業規模小，產業鏈不健全。高端裝備制造業產業鏈高端缺位，基礎配套產業發展滯后；新能源汽車生產規模較小，新能源整車配套能力弱，除動力電池和少量車用驅動電機配套企業外，基本沒有其他汽車零部件配套企業，上汽集團寧德基地項目的配套產品基本要依靠引進。在新能源動力電池方面，大部分鋰離子動力電池上下游配套項目正處于新建和擴建階段，配套產業發展相對滯后。

2、福建省高端制造業創新能力弱，高端化升級艱難。大部分高端裝備制造業生產企業科研能力較弱，自主創新能力較差，核心技術和核心關鍵零部件受制于人；新能源汽車產業創新能力弱，除寧德時代新能源動力電池、金龍新能源客車、廈門鎢業永磁電機產品外，其他產品技術水平與國內外先進產品相比還有一定差距，關鍵核心技術少；在發展智能制造過程中，技術創新整體水平不高，多數企業處在引進和仿制層次。

3、福建省高端制造業標準化水平低。智能制造實質是建立個人、機器、資源互聯互通的網絡化社會，各種終端設備、應用軟件之間的數據信息交換、識別、處理、維護等必須基于一套標準化的體系。由于缺乏標準，福建省高端裝備制造業零部件企業投入巨資研發出可替代進口的國產零部件不為主機企業接受；鑄造、鍛造、熱處理、表面處理等基礎工藝整體水平達不到高檔主機要求；關鍵零部件產品質量和可靠性不高，品種規格不全。

4、福建省高端制造業市場開拓難度大，國外高端裝備企業采取在國內合資或獨資形式設立工廠搶占國內市場，國內近70%以上的市場份額被幾家國際巨頭占據。同時，國內高端制造業企業競爭力弱，開拓國內外市場乏力。

5、缺乏專業人才。福建省既缺乏高端制造業研發創新人才，更缺乏專業技術工人。現有的高等院校和職業技術院校培養的人才很難滿足行業發展的需要，人才結構斷層現象比較嚴重。

（二）加快發展高端制造業激勵政策的缺陷

福建省出臺的加快發展高端制造業“1+X”政策體系，在一定程度上推動了福建省高端制造業的發展，但激勵政策實施以來也暴露出一些缺陷：

1、引進和培育高端制造業企業激勵政策針對性不強。引進和培育智能制造行業龍頭企業是以企業資本規模和行業競爭力的排名為選擇標準，缺乏針對福建省高端制造業產業發展目標和薄弱環節而制定的有針對性的引進和培育政策。

2、產業創新激勵政策的激勵對象不全面。現有的產業創新激勵政策主要是省經信委（現省工信廳）從創新基地、創新中心、創新機構等平臺建設層面進行激勵。企業創新的激勵主體是省科技廳，科技廳激勵企業創新的主要對象卻是高新技術企業，并沒有針對高端制造業企業的專項激勵政策。

3、激勵政策工具匱乏。福建省加快發展高端制造業激勵政策工具匱乏，表現在兩個層面：一是激勵政策工具主要采用政府財政投入、補貼、稅收等政策工具。二是采用一次性激勵的辦法，由政府財政部門給予激勵對象一定獎勵或者補貼。企業的發展是一個持續過程，應該根據企業發展的不同時段分別采用不同的激勵政策和使用不同政策工具進行激勵。

4、缺乏規制政策。高端制造業在數據交換和傳輸過程中數據安全風險比較大。應該對數據交換過程中的安全性、個人隱私保護方面進行規制。同時要確保高端制造業發展對環境和人類不造成威脅，需要制定相應的行業規范加以約束。

5、人才政策理念不盡合理。目前，福建省的人才激勵政策存在重引進，輕培養；重視高端創新人才，輕視職業技術人才傾向。

（三）福建省加快發展高端制造業激勵政策執行存在的問題

1、缺少激勵實體機構。為了推進《行動計劃》的實施，福建省政府組建了福建省實施“中國制造2025”行動計劃領導小組，領導小組成員雖然涵蓋省政府和各具體職能部門，但領導小組沒有明確的組織架構和職責關系，未建立各部門之間的協調機制。

2、激勵政策協調機制不健全。加快福建省高端制造業發展應該從高端制造業行業和高端制造業企業兩個層面確定激勵對象。但是，兩個層面的激勵對象屬于兩個不同政府機構管理，省經信委（現工信廳）的裝備工業處和省科技廳的高新處分別負責制造業行業發展和高新技術企業的管理、激勵職責。因在省經信委和科技廳之間缺少協調機制，使得高端制造業的行業激勵政策和企業激勵政策不協調，激勵效果不理想。

3、高端制造業企業主動參與度不高。大部分制造業企業沒有發展高端制造業的意識，加入或者轉變為高端制造業的愿望不強。企業缺乏與政府相關部門信息溝通能力，沒有主動把握政府加快發展高端制造業激勵政策走向，利用政府激勵政策促進自我發展的能力。

加快發展高端制造業激勵政策制定和實施過程中企業參與度低。在對省經信委調研過程中了解到，企業參與主要體現在政策制定的前期調研過程中，通過調研了解企業發展面臨的問題和訴求，以調研結果作為制定激勵政策的基礎。但是，政策具體制定和實施則主要由相關責任部門主導，企業處于被動地接受政策狀態。

三、福建省加快高端制造業發展面臨難題的政策化解途徑

福建省制造業基礎薄弱，在推動高端制造業發展過程中既要強化基礎，又要占領高端制造業的制高點，跨度大，難度高。因此，福建省政府應該針對高端制造業發展過程中面臨的難題，有針對性地優化和完善激勵政策，對高端制造業實現“精準激勵”。

（一）構建和完善加快發展高端制造業的組織機構。發展高端制造業是福建省一項長期戰略任務，政府應該將福建省實施“中國制造2025”行動計劃領導小組改制為實體機構，下設專業指導委員會、工作組等機構，承擔戰略決策、政策制定、技術創新實踐能力評價、標準的推廣、規制監管等職責。建立各部門協調機制和規則。

（二）提升和優化高端制造業創新激勵政策。在現有的創新激勵政策基礎上，優化高端制造業創新生態體系，建立起企業、政府、個人“ 三位一體”的合作型研發體系。在政府職能部門與大學、科研機構，以及企業之間形成多種有效的互動模式，將科學家、企業家和學生聚集在科技創新載體中，開展聯合研究，共同承擔技術創新和孵化等任務。在創新投入機制層面上，可以采取中央政府政府或省政府、政策性銀行和大型企業設置高科技創業基金，對創新型企業給予風險投資支持等。

（三）明晰高端制造業激勵政策對象。針對福建省高端制造業現有基礎和未來發展規劃，以構建和完善高端制造業產業鏈為出發點，制定高端制造業企業培育和引進政策。應該總體把握激勵對象的分布，針對激勵對象的特點分類精準激勵。如新能源汽車業應該以“補鏈建群”為出發點明確激勵對象，除動力電池和少量車用驅動電機配套企業外，其他汽車零部件配套企業均可以作為激勵對象；按照上汽集團汽車產業鏈梳理相關配套企業，有針對性地引進和培育。在新能源動力電池方面，需要對現有配套企業進行深入調研，針對現狀制定提升配套企業的激勵政策。電子信息產業應以"增芯強屏"為出發點明確激勵對象。高端裝備制造業應將實施智能制造和高端裝備創新工程、核心智能化技術裝備作為重點激勵對象。

（四）針對不同的激勵對象相機抉擇運用多種激勵工具。高端制造業企業競爭力的形成有三個關鍵環節，即企業的創建、企業的技術創新和產品市場的開拓。創建環節上，應以降低投資成本的財政政策和多渠道投融資機制給予激勵；在產品的研制和開發、技術轉讓和市場開拓等領域，給予所得稅、關稅的優惠等。激勵政策工具應該逐漸由政府大量財政支出和補貼為主轉向更多使用稅收和金融工具，在為高端制造業提供資源支持同時，也要讓激勵對象承擔相應成本和風險，以此激發企業不斷提升競爭力的潛能。

（五）加強高端制造業標準化建設。應在現有的對主導制訂智能制造國際標準、國家標準和行業標準的企業給予獎勵的基礎上，應設置標準化領域權威機構，推進企業標準化生產和經營。不僅要在國內加強標準化的工作，而且還要實現標準的國際化，使中國設立的標準得到國際上的認可和支持。

（六）加快高端制造業行業規制建設。從高端制造業不同行業、不同經營環節，以及相應的生產要素層面出發，針對存在經營風險或者負外部性環節制定相應規范。一是要制定高端制造業的綠色環保規范，確保高端制造業的生產設施和產品本身對人和環境不構成威脅；二是制定規范的行業操作指南、清單、合同條款模式，制定數據安全和員工數據保護規范，采取安全標準的認證制度等等。

（七）加大對中小制造業企業高端化的引導和激勵。政府應為中小企業提供公共服務，保障中小企業的參與；為中小企業提供信息、資金等多方面支持；推進中小企業標準化建設等。

（八）完善引進和培養人才政策。應針對福建省高端制造業各行業發展目標，制定引進高端創新人才計劃和激勵政策，提高引進效率，更好發揮引進人才的潛能。在高端制造業職業技術人員培養方面，應該構建高端制造業企業參與人才培養機制，根據高端制造業行業發展需要培養職業技術人才。