建設工程超概算的原因和控制措施探討

朱海翔

（陜西省政府投資評審中心，陜西 西安 710016）

前言

建設工程出現超概算現象，不僅會影響項目單位的投資計劃，甚至會由于投資失去控制而對項目單位應有的投資收益、投資的期望回收期限等產生不良影響。加強對超概算現象的控制，則能夠提升概算的準確性，盡量降低超概算的范圍，減少超概算的不良影響，最大限度保證項目單位取得應有的投資收益，使其能夠在期望回收期限內收回投資成本。簡單來說，就是要深入分析建設工程超概算的根本原因，而后提出解決措施，改善超概算現象。

一、建設工程概算的作用

第一，建設工程概算在設計階段的作用。建設工程概算是在工程建設的初步設計階段，根據設計圖紙及說明書、概算定額（或概算指標）、各項費用定額等資料，或參照類似工程預決算文件，用科學的方法計算和確定建設工程全部建設費用[1]。投資概算經過審定后，將作為編制投資計劃、核定貸款額度的重要依據。第二，確定工程投資的最高限額，是投資主管部門確定和控制建設工程總投資的依據。第三，為工程承包、招標提供可靠的依據，建設工程概算是在初步設計階段，由設計單位根據設計圖紙，概算定額、指標，工程量計算規則，材料、設備的預算單價等進行編制，其中會涉及大量的建設工程信息，為工程建設承包、招標等工作的順利開展提供可靠的依據。第四，考核分析設計方案經濟合理性的依據，概算根據設計方案（圖紙）、概算定額、指標等進行核算而來，反過來，它也可以用來考核分析設計方案的經濟合理性。

二、建設工程超概算的原因

（一）工程設計深度不足

隨著我國建設工程新工藝和新技術的發展以及廣泛使用，項目單位對建設工程的功能、建設質量以及價值的要求也越來越高，導致設計難度不斷增加。可以說，在設計規范的使用和設計圖紙等工作中，既要求經濟可行，又要求科學合理、符合相關規范要求，這就對設計人員的專業能力和綜合素質提出很高的要求。而由于項目單位普遍存在著急落實項目，極大的壓縮工程的調研和基礎設計時間，導致設計的深度達不到工程施工的質量、價值和功能的需求，或是存在設計漏項等問題，導致在施工過程中變更項目、補充建設內容，而使工程實際投資超概算。

（二）招投標環節缺少合理性

招投標是建設工程中不可缺少的環節，建設工程通常情況下需要依據招標投標法及其實施細則進行招標控制，但部分項目單位未能嚴格執行招標投標法，只控制其中一部分環節的招標工作，另外一部分則采取議標的方式進行，使得工程出現討價還價的現象，甚至存在暗箱操作，這樣很容易影響工程建設的質量和概算控制，進而會對工程應有的投資收益產生不利影響。同時，還有部分承包商在投標報價時提高可能會出現變動或是可能會增加的項目報價，導致工程造價的控制難度較高，對建設工程的造價也就會產生不良影響，容易出現超概算情況[2]。

（三）合同管理制度不健全

建設工程中超概算事件的發生，與缺少科學、有效的合同管理制度關系密切。在工程施工中由于天氣原因、設計變更以及地質條件等因素的影響，施工單位能夠從合同中找出漏洞，利用合同提高自身的優勢，在施工中擴大自身的利益，這樣就會影響項目單位的自身利益，很容易出現超概算的情況。同時，工程建設單位制定的合同管理制度的執行力度不足，也會影響管理制度的有效性，很難提高對合同的管理成效，導致建設工程中出現超概算情況。此外，合同管理制度的制定缺少全面性和合理性，影響合同管理質量，不利于對項目投資進行有效控制，而發生項目實際投資超概算。

（四）建設工程項目評審力度不足

如果在項目初步設計審批階段沒有進行科學的概算，而是通過估算的方式代替概算工作，那么投資概算就缺少科學的依據，概算的可靠性和實用性也就失去保障；還有的為項目審批能夠通過，而壓低工程概算；也有的工程為預留充足的資金使用缺口而增加概算。這些原因都會影響建設工程概算的可靠性和準確性，對工程項目的審批、施工以及投資收益等都會產生不良影響。可見，建設工程項目評審力度不足，將會影響概算在建設工程中的作用和價值，在建設工程實施中也會容易出現超概算情況[3]。

（五）施工中未嚴格遵循施工圖紙和設計標準

施工單位沒有嚴格按照施工圖紙和設計標準進行施工，也是導致建設工程超概算的原因之一。而影響施工單位按照圖紙和設計標準施工的因素較多，其中包括隱蔽工程施工的現場簽證不夠完善，項目驗收結果沒有進行詳細記錄等，導致工程結算的準確性受到影響，也就容易出現超概算；設計變更制度不夠完善也是導致超概算的原因之一，設計變更通常是由于實際施工與設計要求不相符，導致設計變更，但項目單位沒有與設計單位及施工單位針對設計變更制定完善且科學的制度，致使施工中的設計變更缺少依據，變更手續不夠完善，實際工程費用與概算出現偏差。

（六）其他因素

除了以上所提到的幾方面影響因素外，工程建設周期長、材料價格上漲、政策調整等也造成工程實際投資超概算；勘察、設計、施工、設備材料供應、監理單位過失等也會造成工程實際投資超概算；項目單位管理不善、失職瀆職、擅自擴大規模、提高建設標準、增加建設內容、故意漏項和報小建大等都會造成工程實際投資超概算問題的發生。

三、建設工程超概算的控制措施

在建設工程項目實施的過程中，面對超概算的問題，需要采取有效的措施進行控制，避免超概算問題的進一步發展而影響項目單位應有的投資收益，確保項目單位投資收益最大化，同時，也為了國家更好地加強投資管理，提高工程建設水平，推動我國工程建設事業長遠健康發展。

（一）提高工程設計質量

設計是工程建設中極為關鍵的一環，做好設計工作，有利于從根本上保證概算的準確性和有效性。因此，需要采取科學的措施加強對設計階段工作的控制，提高設計質量，降低后期變更設計的可能性。在開始設計工作之前，設計人員要收集與工程相關的詳細資料，包括施工地點的場地條件、周圍環境以及相關標準規范等資料，將收集的材料融入設計中；同時，結合以上因素進行科學的方案設計，確保施工質量和周期，盡量避免實際施工時變更設計內容，從而避免超概算現象。此外，項目單位也應重視設計階段的工作，為設計人員預留充足的時間，不要急于工程項目的落實，而是應該聽取設計人員的建議，使其能有足夠的時間進行設計調研，進而在充分掌握設計資料的基礎上進行設計。項目單位和設計人員的相互理解和配合，能夠使前期的調研工作更加深入，這樣也就能夠保證工程設計的質量，在控制投資概算方面具有積極意義。

（二）規范招投標環節

建設工程的實施極為復雜，項目前期工作、勘察、設計、施工以及監理等工作都存在很大的差別。在施工招標中，只能向投標人提供一部分項目的招標內容等相關文件，而在實際施工過程中，工程量以及施工項目的變化較大，因此，在項目建設中招投標一般采用工程量清單合同或是單價合同，少數項目采用總價方式的合同。但無論是哪一種形式的合同，其簽訂的合同價格都是一個預測價格或是暫定價格，并不是最終的工程合同價[4]。想要提高合同價格的合理性，反映出建設工程產品真實的價格，就需要做好招投標階段的工作。在建設工程的實施中，需要認真研究招投標階段的工作情況，認真且全面分析合同條款，盡量少留或是不留“活口”，盡量在招投標工作中消除施工后的索賠的潛在因素，明確施工變更的條件以及處理方法，預防施工中的扯皮現象。規范招投標環節的工作，能夠規范合同報價，提高建設工程合同價格的合理性，是避免超概算的一種有效措施。

（三）完善工程合同管理制度

由于建設工程實施的復雜性，并且受外部環境和自然因素的限制較大，這對合同管理工作提出很高的要求。在工程施工中，經常會出現與合同中技術規范、招標文件等文件資料不相符，加之承包商一般是以較低的價格中標，需要依靠設計變更和索賠等方式來獲取利潤。為有效減少施工中的設計變更、補償費以及索賠等現象，就需要選擇工作經驗豐富的造價工程師與監理工程師展開密切的配合，從建設工程的設計、合同以及施工、監理等環節展開深入的研究和探討，對施工中可能出現的問題進行預測，在此基礎上制定合同管理制度，對合同內容實施管理，強化合同在工程施工中的約束作用，從而有效解決工程中潛在的經濟糾紛。在施工階段，由于地質條件和設計變更的影響，承包商能夠結合自身的經驗，對合同中的條款加以充分利用，向工程的建設單位提出“誤工費”“補償費”等多種名目的額外費用。因此，一定要結合實際情況對合同加以科學管理，提升合同在控制建設工程超概算現象中的作用。

（四）加強建設項目評審工作

建設工程涉及方方面面，實施程序比較復雜，各項工作相互牽扯，導致項目實施中存在很多的不可控因素，也就會對工程概算產生影響；同時，建設工程市場中的行業壟斷、供求失衡等問題，都會對概算的準確性和可靠性產生一定影響[5]。為此，想要規范建設工程的市場環境，降低超概算情況出現的概率，就需要加強建設項目評審工作。具體措施如下：第一，在上報建設工程項目時，設計部門需要針對工程建設的內容、規模、方案和投資之間的匹配性，對工程資料的完整性進行審核；評審部門要對工程是否存在私自擴大規模、改變建設工程的用途以及改變工程建設的標準等情況進行重點審查和評估，爭取做到及時發現問題，并且報有關部門進行處理。第二，在建設工程的招投標環節中，重點審查工程項目的標底編制是否存在不合理的部分，對招投標的方法以及流程的科學性進行評價，在簽訂合同之前，對招投標工作中報價不平衡、潛在的索賠風險等及時進行糾正和處理，從而保證招投標工作的科學性和合理性，對超概算進行有效控制。由此可見，加強建設工程項目評審工作至關重要，要充分利用項目評審來控制項目投資，杜絕不合理、不合法合規的工程費用。

（五）加強對施工單位的管理，保證按照施工圖紙施工

建設工程超概算的控制工作中，應加強對施工單位的管理，提高其規范性，進而保證施工單位嚴格按照施工圖紙進行施工，在保證施工質量的同時，降低超概算的可能性。首先，嚴格按照招投標要求和規范選擇施工單位。項目單位要制定切實可行的管控措施、消除招投標環節中的不正當手段，做到及時發現并處理問題；認真審查施工單位制定的施工方案，對施工方案展開全面的評估論證[6]，從技術以及經濟等方面對施工方案開展對比分析，從中選擇最優施工方案。其次，制定完善的設計變更制度。在變更設計之前，應對建設工程的工程量以及預算展開全面的對比分析，并且變更設計需要征求設計單位的意見，同意之后方可進行變更；如果變更之后其造價超出概算，則應將詳細信息留存、上報有關部門，同意后對工程概算進行合理調整。再次，完善隱蔽工程的簽證管理。隱蔽工程隨著建設工程的施工而發生，是工程結算工作中很難掌握的一項內容；并且隱蔽工程在整體工程中占據的比例較大。在完成工程的基礎施工后，就看不到隱蔽工程，如果沒有完善的現場簽證手續，就會加大結算難度。因此，為有效控制超概算現象，需要針對隱蔽工程制定完善的簽證手續，并且做好驗收記錄，使其成為結算的有效依據，進而實現對超概算的有效控制。

（六）其他方面

對于工程建設周期長、材料價格上漲、政策調整等客觀原因造成的超概算，經核定后可按有關程序予以調整；而對于勘察、設計、施工、設備材料供應、監理單位過失造成超概算，應根據違約責任扣減有關單位的費用，情節嚴重的要給予處罰并商請有關部門通報批評；由于項目單位管理不善、失職瀆職，擅自擴大規模、提高標準、增加建設內容，故意漏項和報小建大等造成投資需求超概算的，要對失職情況進行調查，超概算嚴重、性質惡劣的，要追究有關單位和人員的法律責任。

四、總結

概算是確定項目單位投資計劃的重要依據，也是國家控制工程項目總投資的重要標準。科學、合理的投資概算能夠在最大程度上保證項目單位的投資收益，能夠在節約成本的基礎上實現利益最大化。因此，項目單位在投資時，要結合建設工程的基本情況，對概算實施科學控制，杜絕超概算現象。