事業單位財務管理過程中內部控制問題

張京

（北京市東城區環境衛生服務中心二所，北京 100013）

一、事業單位內部控制概述

（一）事業單位內部控制的特點

1、以提高公共服務質量和社會效益為目標

一般企業以經濟效益為經營目標，強調追求利益和價值最大化。而事業單位不同于一般企業，是由政府利用國有資產設立的與教育、科技、衛生活動有關的公益性組織，主要面向和服務的是社會群體，盈虧都是由國家承擔的。因此，事業單位不以利益為經營目標，而是以提升服務質量、實現社會效益為運營目標[1]。

2、內部權限受法律約束

事業單位的職員是公職人員，從本質上來講，事業單位的人員只是代替國家行使權益的代理人。因此，國家為了發揮對事業單位的監督權，通過制定相關的法律制度對事業單位可行使的權限進行規范和限制。例如，事業單位公職人員的任免要按照《國家公職人員管理辦法》執行，事業單位的預算管理要嚴格遵守國家的《預算法》進行預算編制等[2]。

3、對風險進行控制

風險客觀存在于任何一個企業運營過程中，無論是一般企業還是事業單位都需要在經營過程中關注風險，將風險控制在可控范圍之內。事業單位的經濟活動往往需要衡量風險與收益的比率，在進行一切經濟活動時必須謹慎判斷風險，保證國有資產的完整性和安全性。

（二）事業單位內部控制的原則和方法

2014年，我國的事業單位正式開始執行《行政事業單位內部控制規范》，國家要求事業單位按照規范的指引建立內部控制制度，并在有法可依的基礎上貫徹落實[3]。

事業單位的內部控制可以根據單位運營的業務性質進行建構，但必須遵循以下四個原則，即全面性、重要性、制約性和適應性[4]。全面性是指事業單位的內部控制制度要覆蓋廣泛，包含事業單位一切經濟活動和決策；重要性包括對項目和風險重要、次要作用的判斷；制約性是說在內部各部門和崗位之間形成有效的監督和制衡；適應性是指事業單位在建立內控制度時要與本單位的實際情況相結合。事業單位內部控制的方法多種多樣，包括內部授權審批控制、歸口管理、預算管理、會計管理、社會監督等，事業單位可以選擇合適的方法應用于本單位的內控建設和實施中[5]。

（三）事業單位內部控制現狀分析

我國大多數事業單位都是在計劃經濟時期建立的，雖然其管理水平在經濟發展和時代的變遷下有所提升，但其本質上還沒有完全跳脫出傳統體制的影響。因此，事業單位內部控制制度不完善或實施動力不足等都是影響事業單位逐漸走向成熟發展階段的因素。

二、事業單位對建立內部控制必要性認識不足

很多事業單位管理體制內還存在著傳統的管理方式，一些管理層為了自身的政績和業績而忽略了單位整體的發展，沒有意識到內部控制制度的重要性，管理層人員臃腫、決策效率低等使內部控制制度的建設和實施缺乏一定的管理環境。而執行層身處基層，本身對內部控制制度認識不足，也無法充分了解到內部控制制度實施的重要意義，單位內部又缺乏相關的約束機制，因此在執行過程中難免有懈怠情緒。管理層監督職能缺失，執行層執行動力不足，阻礙了內部控制制度的建構和實施。此外，事業單位財務管理部門的人員往往沒有權利參與單位內的決策，使管理層在進行決策時無法接收到財務部門的意見，也沒有全面考慮到單位的財務狀況，導致事業單位內部決策過于草率。

（一）事業單位財務管理制度不健全

事業單位傳統的管理方式以管理層為核心，沒有對管理層的權利設置一定的限制，單位內部一切費用的報銷只需要經過管理層領導的簽字就可以從財務處報銷。這種方式使管理層的權力過大，而財務部門也沒有發揮其監督職能。事業單位的項目業務實施以及一切經濟活動審批程序混亂，沒有分離不相容職位，部門之間缺乏制約和監督，一旦在業務實施過程中出現了問題也無從追究責任。此外，事業單位內部的會計核算職能不規范，收支管理不嚴格，會計工作者往往只需要對財務信息數據進行匯總和編制報表，忽視了會計的管理職能，無法為單位的重大決策提供可靠的數據分析。事業單位固定資產管理不到位，專款專用調撥隨意，總體上存在財務管理制度不健全、資金浪費嚴重的情形。

（二）事業單位人力資源管理方式落后

單位內對人力資源進行考評和管理，是事業單位實施一切決策和制度的基礎。但實際上，事業單位內部存在著人事考核制度落后、考核手段單一、考評結果不公平等問題，績效考評制度也沒有與職員的薪資掛鉤，使激勵作用不明顯，影響了內部控制制度的有效實施[6]。此外，事業單位與其他企業不同，在建立考評指標時不能僅以經濟效益判斷職員的工作和表現，也要注重職員工作的態度和學習成長的積極性。還有一些事業單位在進行考評的時候沒有落實公平公開的原則，考評方法不夠科學，使一些本身優秀的員工沒有評優，極大地挫傷職員的工作信心，不利于事業單位的長期發展。

（三）內部監督不到位，外部監督乏力

內部控制制度并不是一成不變的，需要跟隨外部環境的變化以及單位內部的運用情況進行及時調整，因而內部控制制度也需要相關部門的監督、評價和反饋。而事業單位的內部審計監督部門往往缺乏行政話語權，既缺少權威性，又缺乏獨立性，造成事業單位內部監督不到位。事業單位的外部監督主要來源于國家政府的財政和審計部門，但這些機構對事業單位的監督也只停留在對一般經濟事項和財務收支的考察和核算方面，基本不涉及對事業單位內部控制制度的監督，使事業單位內部控制制度不夠科學。事業單位內外部監督乏力，評價和反饋程序缺失，使事業單位的運營可能偏離單位的戰略規劃，甚至給事業單位帶來一定的經濟風險。

三、事業單位內部控制系統優化

（一）單位層面

1、思想高度重視，改善內部環境

良好的內部控制環境是實施內部控制制度的前提，因此事業單位要高度重視環境的創建，從加強事業單位內部管理層和執行層內控思想意識入手，建立良好的文化氛圍。首先，事業單位的管理層要帶頭參與到內部控制的各個環節中，發揮領導和監督職能，充分意識到內部控制制度的重要性，還要虛心聽取財務部門和審計部門的建議，完善決策流程，降低事業單位的決策風險；其次，事業單位還要盡快完善組織結構，對各部門和崗位的職能和權限進行明確劃分，避免職能交叉而引發部門矛盾。針對管理層要建立相應的制約機構，嚴禁“因人設崗”造成組織臃腫。另外，事業單位還要在內部搭建溝通交流的平臺，提升各個部門的協作能力。最后，事業單位還要加強干部隊伍的建設，在現行的事業單位招聘制度基礎上進行崗位試點，并對職員的任務完成情況進行評價，這一做法不但調動了員工的工作積極性，也可以提升員工的實踐能力。當然，事業單位內部還要做好反腐斗爭，對管理層和執行層的人員進行全面考察，建立崗位責任制。一旦發生貪污腐敗或經濟損失，就要依據法律對相關人員追究責任。

2、加強內部控制的宣傳教育和培訓

內部控制工作關系到事業單位經營的方方面面，需要內部每個職員全程參與，因此，調動員工的參與積極性，加強員工的教育和培訓，讓各部門的職員充分了解到內部控制的重要性和相關知識。在這一背景下，首先事業單位要針對單位性質和職員的特征，制定宣傳教育和培訓的方案，利用工作群或公眾號等多種渠道宣傳內部控制的理念、方法和實施流程，要求各部門梳理內部控制業務流程，并與自身的工作內容相結合，主動探索部門工作中的風險點，對重點部門人員進行定期培訓和考察。同時還要在單位內部營造內控氛圍，推進內部控制制度能夠在事業單位中順利開展。

3、建立內部審計制度，做好監督管理

內部監督系統是保證內控制度能夠有效實施的最后一道防線，因此事業單位還要關注對監督機制的建構，確保內部控制能夠按規章制度順利實施。內部監督環節分為事前監督、事中監督和事后監督，都是圍繞著風險進行，對風險進行事前的預測、事中的控制以及事后的反饋，從而形成一個閉環式的內部監督體系。當然，事業單位還要建立和完善內部審計制度，并改變審計執行力不足的現狀，保證內部審計的權威性和獨立性。事業單位內部審計的職能主要是針對財務進行審計，因此，事業單位首先要保證審核憑證的合理和合法，尤其要注重報銷金額和報銷明細是否明確；其次，事業單位要加強對賬目明細中各項金額的審核，嚴格控制事業單位所有經濟活動產生的資金消耗是否在預算范圍之內，保證在執行某一項目或業務過程中不存在貪污浪費的情況；最后，事業單位要完善審批流程，建立評審中心，對一切經濟活動項目進行財務部門審核、評審中心審批以及相關負責領導終審，在層層通過后才能應用到實際中，保證內部控制全面性和嚴謹性。此外，事業單位還要加強內部紀檢，抽調專業人員組成紀檢組織，專門負責事業單位內的行政紀檢。定期對內部人員的工作進行紀律檢查，根除貪污腐敗，提升公職人員的法律意識，充分發揮內控作用。

4、健全內部控制評價機制

為了保證內部控制的執行效果，依據事業單位的特殊性質，單位要健全內控評價和報告機制，從不同的維度完善內控制度。一方面，事業單位要建立考核評價機制，從業務流程入手，定期對財務部門、人力資源管理部門、資產歸口管理部門和紀檢部門對內控工作的執行情況進行評價分析，尋找內部控制執行過程中的缺陷和風險點，并及時將信息反饋給內部控制委員會。另外，針對內部控制執行不力的部門和職員追究責任，實施相應的處罰手段。另一方面，事業單位要按照國家相關部門的要求建立內部控制報告編制機制，要求內部控制的報告涵蓋事業單位一切的經濟活動。尤其要注重對內部控制執行情況的闡述，在進行內部自查后還要將一定范圍內的信息進行公開，順應國家推行廉政的政策要求，更好地將內部控制應用到事業單位的管理建設中。

5、完善信息化系統，建立內部控制平臺

內部控制需要單位內部各個部門和職員的配合協調，而當前事業單位內還存在溝通渠道阻塞、信息交流不暢快的問題，因此，事業單位要適應時代的發展，盡快引進先進的計算機技術，在內部建立溝通平臺，改變傳統的工作模式。通過“面對面”的方式加快信息傳遞效率，充分利用微信、QQ等通信工具拓寬信息傳遞渠道，及時將溝通信息公開透明，消除部門之間的隔閡。當然，信息溝通與信息反饋是唇齒相依的，事業單位要重視信息反饋功能，及時發現問題，并采取解決措施，降低事業單位遭受的風險概率。

（二）業務層面

1、規范預算編制，加強預算執行

首先，事業單位要建立預算管理制度，明確預算流程，對業務部門和人事部門的經費進行合理預算，預算審批由相關領導負責，財務部門則負責預算管理的執行。為了保證項目經費能夠按照預算管理進行合理支出，事業單位還要加強對項目經費的管理，保證專款專用；其次，事業單位要加強對預算執行的監管力度，要求各部門必須嚴格按照預算進行工作，任何人不得隨意更改和調整預算，提高事業單位內資金和資源的管理水平；最后，事業單位還要加強對項目經費的績效評價，對經費數額比較大的項目進行全過程控制和監督，并將評價結果及時遞交給相關部門。

2、分離不相容崗位，防范業務風險

事業單位的收支業務方面普遍存在著風險，因此事業單位要注重崗位建設，分離不相容崗位，避免因個人因素造成經濟損失。對于不相容崗位的分離主要是針對收支管理和賬目登記校對；對票據的規范管理需要專員管理和審查，并定期向財務負責人報告，從而規范事業單位的收支制度，保證資金的安全。

3、加強政府采購業務監督

在采購活動中，事業單位要建立歸口管理部門，落實好采購定點服務，在進行報銷時必須出示采購憑證票據，并要求采購部門的人員嚴格按照政府采購相關規定，遵循節能環保、正版軟件、以國產為標準等政策規定。其次，歸口管理部門、財務資產部以及紀檢監督部門要共同監督政府采購活動，盡量使用公開招標的方式進行采購，尤其是一些數額比較大的物品、貨物，要保證招標過程的公開透明。如果相關部門因一些客觀原因不能采用公開招標方式，還需要向當地政府采購部門進行提前審批和申請，得到允許后方可執行。最后，歸口管理部門、財務資產部以及紀檢監督部門要定期對采購活動進行檢查，一旦發現問題要及時予以批評，要求相關部門限期整改，降低采購環節的風險。

4、規范資產安全，確保資產完整

事業單位要對固定資產進行驗收管理，在驗收前要從資產歸口部門和使用部門抽調一批成員組成資產驗收小組，并確定好驗收地點；在驗收過程中要注意發票、合同等證明物件是否齊全，對資產的數量、質量、性能等進行嚴格審查，最終簽署書面意見單，進行資產入庫。針對事業單位倉庫內的資產進行管理時要注意閑置資產的管理，避免閑置資產占用流動資金空間或儲存空間。由此，事業單位的資產歸口管理部門應定期對倉庫內的資產進行盤查，對需要維修的資產進行及時維修，一些報廢的資產要及時清理，按類別歸類放置，調劑使用，并做好賬目登記，上報給相關部門，在以后的采購環節中可以依據固定資產管理賬目進行采購，避免重復購置造成浪費。此外，固定資產的管理還需要相關的組織機構進行定期檢查，對賬實不符的科目進行責任追究，保證固定資產的完整性。最后，對于資產的使用也需要事業單位設置一定的規章制度，優化使用申請審批流程，要求各部門嚴格按照預算編制的數額領用資產，尤其是對一些設備儀器等，要在使用過程中注意使用方法，避免人為浪費和損壞，降低事業單位的服務成本，力求以低成本創造高收益。

結束語

內部控制制度是現代化企業日常經營和開展業務活動的基石，通過內部的制衡和約束節約成本，提高資源使用效益，獲取更多利益。事業單位雖然與其他企業不同，但為了保證國有資產的安全性，更好地為社會服務，必須盡快轉變思想觀念，建立財務內部控制制度，加強預算管理對單位收支的控制，規范資產管理制度，降低經濟風險，對人力資源進行科學管理，從而提升事業單位的社會效益，促進社會經濟繁榮發展。