基于市場的我國生態補償機制建設路徑探析

陳明秀 丁妥 劉昱成

（1、石家莊鐵道大學經管學院，河北 石家莊 050043）

（2、河北工業職業技術學院經濟貿易系，河北 石家莊 050091）

（3、中國人民公安大學公安政治工作與管理學院，北京 100038）

引言

黨的十九大報告明確提出“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”應包括“建立市場化、多元化生態補償機制”，這就為探索建立市場化生態補償機制致命了方向。在此背景下，將在建立市場化生態補償機制的過程中遇到的難題和困境進行深入分析研究，找出關鍵性原因并探索出一條適合我國發展的市場化生態補償機制道路，這對于建設生態補償機制進而保護生態環境至關重要。

一、我國市場化生態補償已具備良好的現實基礎

（一）市場化補償的政策體系日益健全

我國目前的生態補償資金主要依靠中央和地方的財政支持，而市場化生態補償方式才剛剛發展，尚不成熟。但隨著補償范圍的擴大和對生態補償認識的深入，傳統的資金補償方式難以適應新的情況。因此，市場化補償的政策體系正在逐步發展，已成為國家發展戰略的重要組成部分，相關部門也分別從各自職責角度出臺了一系列政策文件，支持農業、森林、水利等不同領域探索多種補償方式，這些政策文件在一定程度上推進了生態補償機制市場化，促進了市場化生態補償機制的不斷健全。

（二）市場化補償工作全面推進

各地各政府根據相關政策文件開展有關市場化生態補償工作，推動市場化生態補償工作穩步落實。如多數省市不斷深化各類環境與資源產權交易進程，相繼提出在本區域建立起全民所有自然資源資產有償使用的相關制度，以及各地為促進生態環境友好發展而開展的排污權、水權、碳排放權等交易也日益活躍；不斷發展生態產業，建立健全生態產品市場交易機制和生態保護市場體系；有些地區創新性推出綠色金融服務，不斷豐富市場化補償方式等。

二、當前推進市場化生態補償機制尚存的困難與問題

目前各地各有關部門均在積極開展市場化生態補償，但改革進程仍處于初步發展階段，全社會對于生態系統服務價值的認識還不足夠，與自然資源相關體系還不完善，市場化生態補償機制的推進仍面臨著諸多困難和問題。

（一）政府與市場的職能邊界不夠清晰

開展市場化生態補償的關鍵是依靠市場，但又不能完全依賴市場，必須要充分發揮政府的監管與統籌作用，從而建立起具有社會主義特色的生態補償機制。然而在此進程中，政府和市場的界限有時很難劃清，市場不能很好地在其中發揮決定性作用，政府在市場失靈時也難以充分發揮作用，因此，需要解決好政府作用和市場機制在生態補償機制中的有機結合。

（二）有關部門在市場化補償推進過程中尚未形成合力

當前，有關部門積極探索并開展多種方式的市場化生態補償，但尚未形成體系，沒有對生態補償資金和資源進行整合，不同領域或要素的市場化補償進展程度各不相同，部門之間市場化補償的模式各不相同，標準不統一，有些則存在交叉重疊，存在很多問題。

（三）生態補償方面的專項立法尚未出臺

國家層面，已在2010年就將制定生態補償相關條例納入立法規劃，但直至目前尚未出臺專門的生態補償法律，對生態補償相關各方的權利與義務尚無明確法律規范；地方層面，各地生態補償政策通常是由地方主管部門制定，缺乏整體性和協同性，國家也未對相關工作形成統一的法律規范。

（四）生態價值難以量化影響市場化補償進程

開展市場化補償關鍵一步就是要對生態服務進行合理評估，然而目前對此項評估不同專家采用不同的方法，各種方法的核算口徑也不盡相同，而且在部分功能領域，資料和數據較為缺乏。具體地，目前要準確計算出生態服務價值尚有一定難度，當涉及多個生態功能核算時，每種生態功能都有多種核算方法可供選擇，其價格核算方法也存在差異。基于不同的核算方法、核算范圍、指標體系關鍵參數所計算出的生態系統價值差距也就較大，這在很大程度上制約了市場化生態補償的發展進程的開展。

（五）市場化生態補償監督評估機制尚未形成

當前中央和地方對市場化生態補償工作出臺的考核評估辦法，往往是針對某一具體投資項目或者是政策實施的某一特定部分，缺少對系統性政策實施效果所進行的綜合績效評估，缺乏對其區域生態系統功能的整體性和系統性的評價，其中的考核指標尚不能全面地、真實地反映各級政府為保護區域生態功能所付出的努力與取得的成效。此外，與市場化生態補償相關的配套監督機制還不完善，這也影響到了對補償效果的監管評估。

三、市場化生態補償機制建設的路徑與策略

進入新時代，我國更加注重生態環境保護，市場化生態補償機制不僅可以促進生態環境友好發展，還能滿足人民日益增長的美好生活的需要。因此需從市場和政府兩個方面來促進市場化生態補償機制的發展。

（一）充分發揮市場作用，完善生態補償機制

1、積極探索基于市場運作的生態補償機制

市場補償不僅是生態補償的一個重要來源，也是實現生態補償機制高效運轉的關鍵。因此，首先推進生態資源價值化，完善生態產品資格認證制度。如逐步建立起碳匯交易市場和生態資源交易市場等；同時，通過提高生態產品質量、進而提高產品價格的方式，逐步形成由消費者買單付費的價格機制。其次鼓勵民間組織和個人參與生態補償。如鼓勵居民進行慈善捐贈、踐行低碳生活方式、開展植樹造林等公益活動促進生態環境良好發展。最后探尋生態補償機制的多元化發展。利用專項基金、政策優惠、項目幫扶、平臺搭建等多種方式合理提高補償標準；大力發展旅游業、休閑農業等，將旅游景點門票收入中的一定比例作為生態補償基金。

2、加快構建生態產業體系

創新生態補償方式，大力推進產業承接、發展優勢產業、共建生態產業園區等，將產業轉移至資源優勢區域，將生產者與消費者通過生態產品緊緊聯系到一起，樹立生態產業“一盤棋”思想；各地區著眼于本地區生態資源優勢與區位優勢，優化生態產業布局，形成以發展特色產品生產、綠色環保水電開發和特色生態旅游等為一體的生態產業集群，實現產業向環境友好型轉變。

3、發展綠色金融，探索成立生態銀行

各地區應創新性地發展多種形式的綠色金融，如銀行可視項目環保情況而定，為項目提供大額貸款或低息免息貸款等，促進環保項目的有效開展。對于保險機構，可根據森林開發、生態旅游等項目或產業，來開發設計重大災害險、游客意外傷害險、產品價格險等，也可以對銀行提供的相關貸款以及企業債進行保險，以分散經營資金風險壓力。有關地區可以根據自身發展情況，探索成立生態金融產業，用以支持相關生態保護項目和配套服務。

（二）發揮政府統籌協調作用，完善相關配套措施

1、規范各有關部門責任劃分

市場化生態補償機制涉及的部門多，范圍廣，具有較強的系統性，因此需要各有關部門加強配合，積極合作，優勢互補，共同出臺合理有效的相關政策，努力解決機制建設過程中出現的問題和困難，注重對各地、各領域生態補償經驗進行總結提煉、深化優化與推廣，合力推進市場化生態補償。

2、構建多樣化的財政支付制度

政府財政補償是目前解決生態環境問題最有效的方式，因此不斷完善政府財政補償支付制度，建立多種形式的補償方式，如可采取實物補償，財政補貼、財政轉移支付，對口支援等單一或多種形式相結合的方式。通過多種補償形式，不僅可以對環境保護所形成的增支減收給予合理補償，還可以保護相關利益主體利益，提高利益主體的積極性。

3、建立健全市場化生態補償配套制度體系

市場化生態補償機制構建是一項系統工程，需諸多配套制度加以配合與保障。一是要建立自然資源種類、數量等調查制度，確立起標準的自然資源價值量調查方法，構建自然資源數據庫并實現數據共享與對接。二是要建立以區域內生態環境服務價值和自然資源價值為基礎的不同生態領域的生態補償標準，從法律角度確保相關政策有效實施。三是要建立市場化生態補償交易平臺信息披露制度，向相關信息使用人提供決策有用的開放、透明的相關信息，同時構建第三方審核認證體系，并積極引導公眾參與監督。四是建立市場化生態補償成效評估制度，對市場化運作過程的暢通性、生態保護成果的有效性、資金運用的流動性等進行評估，助力動政府對市場化手段的合理及時調控與監管。