鄉村治理視角下的涼山彝族自發移民探討

崔玲　黃進

[摘要] 涼山彝族自治州存在較大規模的“鄉一鄉”自發移民。自發移民對遷入地既產生了積極影響，同時也存在戶籍管理混亂、“超生”現象突出、義務教育難以落實、宅基地和承包地私下交易、公共服務缺乏等突出問題。為促進自發移民地區的鄉村振興，應從“自治”“法治”“德治”入手重構基層治理體系，自治重在“發展”移民主體地位，吸納移民參與遷入地經濟社會生活;法治重在依法“管理”，明確屬地責任，實施臨時居住登記制度，提供均等化公共服務;德治重在“鞏固”遷入地社群關系，以鄉規民約方式建立社會融入機制。

[關鍵詞] 自治;法治;德治;自發移民

[中圖分類號] C912. 82 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0694（2019）05-0114-08

[作者] 崔 玲 碩士研究生 四川省社會科學院研究生學院 成都 610072

黃 進 研究員 四川省社會科學院社會學研究所 成都 610072

一、引言

萊文斯坦（Ravenstein，1885）分析了1 881年英國人口普查情況，發現了出生地（推定為遷出地）和居住地（推定為遷入地）不一致的情形，形成了移民遷移法則后，移民問題逐漸成為人口學者們關注的重點問題之一。從是否由政府組織來看，移民分為“自發移民”和“政策性移民”兩種基本形式。本文所談的“自發移民”，是指全家自主進行遷移，且已在遷入地區居住并打算長期定居，但尚未擁有本地戶籍的移民形態。現有對涼山彝族自發移民相關研究，從移民方向上，主要是從農村到農村的遷移;從遷移原因來看，由遷出地的消極因素和遷入地的積極因素造就了涼山彝族自發移民搬遷;[1]從地理區域，探討移民對遷入地聚居區的發展等，[2]卻少有學者從鄉村治理體系角度去探究涼山彝族自發移民問題。黨的十九大報告和《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》都指出，要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。筆者在對涼山彝族自治州H鄉的自發移民進行長期觀察的基礎上，發現移民多以“鄉一鄉”鏈式遷移為主，呈現規模搬遷、集聚居住、自成村落等特點，本文試圖從鄉村治理的視角對涼山彝族自發移民存在的問題進行研究，以期為民族地區自發移民的治理提供參考。

二、文獻回顧

中國鄉村治理理論研究，早期是以華中師范大學中國農村問題研究中心徐勇教授為代表，[3]他在吸收國外治理理論的基礎上，結合中國具體國情，首次提出“鄉村治理”這一概念來解釋和分析中國鄉村社會。隨后，學者們圍繞鄉村治理主題，主要開展以下四個方面的研究：一是鄉村治理內涵。郭正林（2004）提出鄉村治理主體是鄉鎮的黨委政府及其附屬機構，以及村委會等村級組織和各種民間團隊;[4]趙樹凱（2006）認為，鄉村治理中多種主體參與，通過協商談判等方式來解決;[5]賀雪峰（2007）認為鄉村治理是實現鄉村社會的有序發展;[3]張艷娥（2010）則認為鄉村治理主體關系呈現多中心治理。[6]二是鄉村治理機制。宗族組織作為非正式組織對民主組織的相互替代;[7]項目進村塑造“新代理人”的權威。[8]三是鄉村治理模式。陳洪生（2009）以村民自治實施效果為出發點，提出自覺鄉村治理模式;[9]閻占定（ 2011）提出嵌入農民合作經濟組織的鄉村治理模式;[10]王海俠（2016）通過考察江西分宜的鄉村治理模式，提出“黨建十村民自治”的治理模式。[Ⅲ四是鄉村治理路徑。張繼蘭（2009）認為通過完善協商互動機制、建設服務型政府等路徑來解決鄉村社會自主性缺乏、鄉村組織不健全、治理機制不完善等問題;[12]周朗生（2009）提出發展農民合作組織、完善鄉村的治理結構和切實解決鄉鎮財政困難、加強農村基層組織建設等路徑開展鄉村治理。[13]

已有研究對鄉村治理在特定時期的變遷和轉型過程中有相對深刻的認識，但很少有學者關注到彝族人口的“鄉一鄉”自發遷移，特別是由此帶來的基層治理問題。遷入地基層政府和遷出地基層政府往往分別以“戶籍不在我這里”“人不在我這里”為由，對自發移民管理松散，嚴重影響了自發移民地區的鄉村振興和民族融合。本文立意于鄉村治理的新思路，運用自治、法治和德治相結合的理念，對涼山州自發移民后的鄉村治理問題進行分析和探討。

三、案例介紹：涼山州H鄉彝族自發移民問題

H鄉地處西昌、喜德、冕寧三個縣市的交界處，距離城區約32公里，成昆鐵路、108國道、107省道、雅攀高速公路縱貫全境，交通便利;位于安寧河流域，地勢平坦、土壤肥沃，適合多種農作物耕種;屬于亞熱帶高原季風性氣候，具有日照充足、熱量充沛、無霜期長的特點，適宜人口居住。

根據2016年5～6月在涼山州對西昌、普格、喜德等縣市的調查顯示，西昌市H鄉戶籍人口只有17000多人，而根據2015年的摸底核實，來自涼山州17個縣市的自發移民人口已經達到了10748人，但這些人基本上沒有解決本地戶口問題。[14]筆者從H鄉洛科村村民委員會了解到，截止2017年11月，僅西昌市H鄉洛科村自發移民家庭（主要是彝族家庭）就達到了511戶，約2097人，平均每戶4人，家庭子女數最多達到6人;他們最早于1984年遷入洛科村，且分別來自峨邊彝族自治縣、冕寧縣、喜德縣、布拖縣、德昌縣、昭覺縣、木里藏族自治縣、甘洛縣、越西縣、金陽縣等地，可見洛科村自發移民多數來自國家扶貧開發工作重點縣或集中連片特殊困難地區。①在涼山彝族自發搬遷地區，人口遷移對遷入地社會既產生了積極影響，同時也存在基層治理的難題。

1.戶籍管理混亂

自發移民人口數量增加主要來自于：一是源源不斷的外來人口進入遷入地，即流動人口增加;二是新生嬰兒的出現，即自然人口的增加。涼山彝族自發移民所形成的聚集地區，移民們對遷入地有很強烈的定居意愿，但是由于未能在遷入地落戶，因而很難獲得基本的政策保障。戶口管理主要存在以下問題：一是出現“黑戶”，移民外遷定居時間較長，最長約為20年，遷出地政府將其銷戶，而遷入地無法入戶，成了戶籍制度以外的“黑戶”;或者父母屬于超生人口而未能落戶，其子女也因此無法解決戶口問題。二是戶口登記的信息與實際情況不符，彝族傳統計算的年齡為“虛歲”，與戶籍登記按照公歷計算的年齡不一致;或者由于父母沒有戶口，而委托親戚朋友順帶上戶等等。三是人戶分離大量存在，我國農村的戶籍政策規定，必須成為農村集體經濟組織成員才能獲得戶籍，現在農村基本實行了土地承包到戶，幾乎沒有可能讓全體村民同意接納自發移民成為新的集體經濟組織成員。

2.“超生”現象突出

在國家放開二孩政策前，根據涼山州的人口與計劃生育政策，涼山彝族地區的家庭經批準可以生育2～3個孩子。政策是根據彝族居住地區的環境和家庭情況及人口數來規定可生育孩子的數量，而實際情況卻是，彝族家庭往往根據“是否有男孩子”以及“男孩子的數量”來決定生育孩子的數量，由此造成了普遍“超生”，一個家庭往往達到5、6個小孩。“超生”違反了《中華人民共和國人口與計劃生育法》，需要依法繳納社會撫養費。①但彝族家庭普遍并不富裕，無法負擔社會撫養費，一些家庭選擇舉家遷移以躲避社會撫養費的繳納。由于涼山彝族自發搬遷后，大多處于“兩邊（遷入地和遷出地）不管”的狀態，故而計劃生育政策的宣傳、執行都難以落實，又加劇了自發移民的超生現象。目前國家還沒有針對涼山彝族自發移民的安置政策，因此遷入地政府無法對這部分自發移民的彝族同胞上戶。《人口與計劃生育法》規定：“流動人口的計劃生育工作由其戶籍所在地和現居住地的人民政府共同負責管理，以現居住地為主。”②根據以上規定，雖然遷入地政府對自發移民做過登記，但是由于人口流動較大，難以形成長效管理機制。

3.義務教育難以落實

《中華人民共和國義務教育法》第二條規定“國家實行九年義務教育制度。義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業。”而涼山彝族自發移民的多數兒童在接受義務教育上，存在以下四方面問題：一是進入公立學校讀書困難，大量自發移民涌入，公立學校的資源有限，難以為自發移民的適齡兒童提供充足的學位。二是進入私立學校讀書經濟上難以負擔，涼山彝族自發移民因為搬遷、置房花費了大量資金，甚至負債累累.在不能人讀公立學校的情況下，也難有經濟能力將孩子送去私立學校讀書。三是雙語教學問題，遷入地學校未設置雙語教育（漢語和彝語的教育），導致許多彝族適齡兒童因語言不通而輟學。四是對女孩上學不重視，從教育觀念上來說，與未遷移的彝族同胞相比，外遷的彝族家庭往往更加重視教育，但相較于遷入地的漢族人，其重視程度還遠遠不夠，加之受女孩年滿14歲就可以出嫁的傳統婚姻觀念影響，對女孩讀書更加不重視。

4.宅基地和承包地私下交易普遍

調研結果顯示，彝族移民多是通過私下“買賣”獲得宅基地和耕地，特別是許多移民通過私下交易獲得宅基地后，修建房屋院壩，成為法律糾紛的一大隱患。根據《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農村土地承包法》的規定，農村土地屬于集體所有，農戶僅有宅基地使用權和土地承包經營權，不具備“自行出讓”資格，因此，這樣的轉讓協議無效，而自發移民很難認識到這一點。隨著我國全面實施農村土地的確權頒證，自發移民的土地交易問題逐漸浮出水面，成為遷入地政府不得不面對的一大難題。

5.基礎設施和公共服務缺乏

由于長期的家支鏈式搬遷，涼山彝族自發移民已初具規模并形成自然村落，但是這些村落的道路、水電、通訊等基礎設施較差。由于沒有當地戶籍，移民村落沒有納入基層治理體系中，缺乏救濟、扶貧、醫療衛生、文化教育等相應的公共服務。

四、重構自發移民的治理體系

涼山彝族自發移民主要從偏遠不發達地區搬遷到距離集鎮較近的相對發達地區，以擺脫貧困、追求更好生活為動機，符合人口遷移的基本規律，且已成為涼山彝族群眾擺脫貧困的途徑之一。對這些彝族自發移民，當地政府不能采取消極觀望的態度，或者進行簡單、強制性的管理，而應該因地制宜采取柔性化手段，并結合國家精準扶貧政策、實施鄉村振興戰略等有利機遇，從“自治”“法治”“德治”人手，重構基層治理體系，幫助彝族自發移民更好地融入本地區的生產和生活。

1.自治視角：多元主體互動，參與基層治理

（1）充分發揮家支作用，促進自我管理。在基層治理中，“自治”是基石。經過幾千年的發展，彝族形成了完善的家支體系，大大小小的家支有103個，這些家支是彝族人自我管理、互幫互助、協調矛盾的基礎。在自治管理中，也要充分發揮家支的作用，特別要動員和吸納有一定文化、有威望、懂漢語和彝語的彝族群眾參與基層管理，發揮他們收集訴求、了解民情、溝通信息、協商議事、化解糾紛、自我管理的作用。實踐中，已經出現了由家支“頭人”①擔任移民村落臨時小組長的案例，“頭人”通過村民民約，勸走了不聽話的移民，阻止了移民毀林開荒、隨意侵占公共資源等違法行為;特別是在協調利益分配、解決矛盾糾紛方面，家支“頭人”更是發揮了積極作用。

（2）吸納自發移民的青年勞動力，融入當地生產。一方面，涼山彝族自發移民以青壯年為主，且呈現家支搬遷的方式，長期定居愿望強烈;另一方面，本地農村居民向城市遷移流失了大量勞動力，出現“空心化”現象。因此，遷入地經濟發展可以依靠自發移民的青年勞動力，通過提高其養殖和種植技術，解決其就業問題，既可以增強自發移民的歸屬感，也保障了自發移民的基本生活來源，為當地經濟持續發展注入活力。例如：H鄉以洛科村為中心的安寧河以東三個行政村篩選確立了發展油桃、杏子、釀酒葡萄等特色產業的新道路，較好地吸收彝族自發移民參與，為該鄉“產一供一銷”的產業鏈中注入新鮮勞動力。同時，政府要營造公平的就業環境，鼓勵當地企業積極吸納移民進廠務工，將移民與本地居民同等對待。

2.法治視角：立法為先，有規可循

（1）精準扶貧應結合彝族自發搬遷的現實修改法規。關于精準扶貧，國家層面目前沒有制定相關法律，四川省2015年出臺了地方性法規《四川省農村扶貧開發條例》，通過立法的方式將政府、社會、市場、群眾等多元主體納入精準扶貧，對少數民族地區的貧困人口幫扶效果較為明顯，但是在居住地無戶口的涼山自發移民卻往往置身于扶貧系統之外。因此，建議對扶貧的相關條例進行補充、修改，將彝族自發移民納入統籌考慮：一是精準扶貧需要動態調整。以戶為單位建檔立卡，忽視了舉家外遷的家庭，因為自發移民家庭收入難以確定，且在鄉村里對外遷人員默認為“富裕”家庭，建議條例新增“來自貧困農村，且年人均純收入在省扶貧標準以下，而未在遷入地落戶的移民”也為扶貧開發對象。二是彝族自發移民具有特殊性，需要立法整合多方資源。扶貧立法可以引導多元主體全面、動態了解移民群體，給予實時幫助，建議條例明確遷入地屬地責任，讓遷入地政府依法幫助有房屋、能穩定就業、愿意落戶的自發移民落戶;對移民現有耕地進行確權，對宅基地發放證書，建立一戶一檔案，聯網記錄移民財產。

（2）探索建立農村臨時居住登記制度。對于已經自發搬遷的移民，可以就近編村入組，也可以按照程序另設村民小組、村委會等，進行定期的教育管理，示范帶動自主搬遷群眾積極配合各項工作。由于我國的戶籍制度限制，彝族自發移民在遷入地落戶的條件尚未成熟，針對現有的移民村落可探索建立過渡的臨時居住登記制度。通過建立該制度，既可以為遷入地政府帶來管理上的便利，也可以為彝族同胞提供更好的生活保障，具體表現在：一是便于了解彝族自發移民的動態，對人口進行管理;二是使當地治安更加有所保障;三是落實計劃生育政策，并保障適齡兒童接受義務教育;四是保障基本的生活供應，例如水電氣等基本生活設施的提供;五是防止土地資源的浪費，避免土地的不合理利用，尤其是對居住用地的管理，在保障生活質量的前提下，避免“一家一個院子”造成浪費。

（3）建立均等化的公共服務制度。精準扶貧應該關注到人戶分離的移民性貧困，對遷入地所在鄉村留居人員按照“不漏項、不掉人”的要求，實地進行全面摸排登記，遷出地對有關情況逐項核實，全面摸清已自主搬遷農民在遷出、遷入地的情況，繪制自主搬遷移民分布圖，實行動態化管理。根據涼山州人民政府《關于“十三五”移民扶貧搬遷工作的指導意見》（涼府發[2016]16號）的要求，對2015年12月31日前已自發搬遷的農民，應結合實際落實管理舉措，對基本醫療、基本教育等公共服務提供與本地人相同的待遇。同時，所有醫療機構對已經自發搬遷農民均提供同等醫療服務，對已經居住6個月以上的，納入基本公共衛生服務管理，免費為其提供包括建立居民健康檔案、健康教育等在內的13項基本公共衛生服務;在遷入地享受有關服務和獎勵、優待政策，落實屬地管理責任。

3.德治視角：制定鄉規民約，推進社會融入

（1）樹立移民道德模范。家支在促進涼山彝族自發移民鏈式遷移中發揮積極作用，其間也涌現出許多感人事跡。移民為擺脫貧困，敢想敢闖，顛覆傳統習慣，積極樂觀接受現代化生活，但仍然保留“孝道”“信義”等優秀文化，可以在遷入地約定俗成，形成自我管理的道德標準，從而建立搬遷入戶的道德評判依據。通過推選模范的形式，樹立移民“孝賢”榜樣，既可以褒揚好人好事，樹立榜樣，以道德模范方式明確定居生活規則，也可以打破本地居民對移民的刻板印象，知己知彼，互幫互助，推進其盡快融入遷入地生活。

（2）加強家支社會支持網絡。傳統的家支觀念為自發移民的遷移提供了類似于“后勤保障”的支持，主要表現在：一是扶幼支持，彝族家支中姑母（或姨母）照顧侄女、叔叔（或舅舅）照顧侄兒等現象很常見，例如一戶彝族家庭，姐夫去世，姐姐改嫁，姐姐的未成年孩子便交給了尚未出嫁的妹妹照顧。二是養老支持，彝族家支中對“孝道”非常重視，有時彝族老人還是家中的權威者，如家中老人因喪失愛子無人贍養時，家支中其他年輕男子會主動承擔贍養老人的義務，待其如同親生父母。三是生活支持，生活相對富裕的家庭主動幫助生活困難的家庭，同時，即便自身生活貧困，如果家支中其他人需要幫助時，也積極施以援手。應加強彝族家支的這種社會支持網絡，在物質上、精神上相互幫助與支持，增強自發移民的安全感與歸屬感。

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（責任編輯 羅華蘭）