生態文明背景下可再生能源開發與利用法律及制度研究

唐學軍　陳曉霞　楊長海

[摘要] 秦巴山區可再生能源的種類較為齊全，儲藏量豐富，開發利用形式多樣。然而，秦巴山區可再生能源開發與利用也出現了效率較低、資金缺乏、技術落后等問題，其中相關法律及制度和政策不健全是重要原因之一。從法律的角度來研究秦巴山區可再生能源開發與利用的意義重大。本文梳理了秦巴山區可再生能源開發與利用法律及政策的現狀，并分析存在的主要問題，進而提出了相應的政策建議。

[關鍵詞] 生態文明;可再生能源;法律政策體系;可持續發展;秦巴山區

[中圖分類號] D922. 67 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0694（2019）05-0036-10

[作者] 唐學軍 中共平昌縣委機構編制委員會辦公室 巴中 636400

陳曉霞 助理講師 四川省平昌中學 巴中 636400

楊長海 教授 西藏民族大學法學院 咸陽 712082

上世紀70年代以來，因能源與環境矛盾的凸現，發達國家與發展中國家逐漸將能源發展的重點轉移到清潔可再生能源領域，同時通過立法和出臺相應的政策來保障其國內可再生能源的開發和利用，因此可再生能源的產業化和規模化不斷擴大。21世紀以來，我國經濟社會高速發展，隨之而來的是能源消費的急劇增長及突出的能源供需矛盾。以煤為主的傳統能源結構嚴重破壞了生態和自然環境，能源與環境的雙重問題已經成為限制我國經濟社會健康發展的最大“瓶頸”之一。秦巴山區“五省一市”也不例外，相關省市在出臺的能源發展“十二五”規劃、可再生能源“十三五”規劃等規劃文件指明了解決能源問題、改變自然生態環境的途徑。秦巴山集中連片特殊困難地區（以下簡稱“片區”）跨甘肅、陜西、河南、湖北、四川、重慶六省市，集革命老區、大型水庫庫區和自然災害易發多發區于一體，內部差異大、貧困因素復雜，是國家新一輪扶貧開發攻堅戰主戰場中涉及省份最多的片區。[1]社會經濟發展相對滯后，生態環境相對脆弱，特別是偏遠地區仍然將傳統的生物質能（薪材、秸稈、動物糞便）作為主要生活用能，不僅能源利用率低，而且污染和破壞了自然生態環境。然而，秦巴山區卻有著極其豐富的可再生能源資源，大力促進秦巴山區太陽能、風能、生物質能等可再生能源資源的開發利用，不僅使偏遠地區農村居民的生活用能問題得到解決，也使當地的生態和環境得到有效保護。近些年，秦巴山區社會經濟快速發展，可再生能源在開發利用的過程中的開發形式單一、綜合利用率低、缺乏階梯開發模式等諸多問題也逐漸顯現，造成資源浪費的同時也給自然生態環境帶來了一定的影響。進一步完善可再生能源資源開發利用的法律政策保障，可促進秦巴山區社會經濟的健康可持續發展，確保其在2020年與全國一起進入全面小康社會。

一、研究現狀

1.國外研究現狀

早在上世紀60、70年代，可再生能源開發利用及保護方面的研究就已經成為全球性的熱題。很多國家尤其是發達國家紛紛投入大量的人、財、物等資源來研究可再生能源的開發利用，都相繼制定了相應發展計劃，例如美國制定的綠色電力發展計劃，德國的風力發電發展計劃，日本的陽光發展計劃等。國外發展生物能源的戰略眼光對于現今我國發展可再生能源尤其是生物能資源借鑒意義很強，[2～5]例如：《美國能源法》規定的能源主管部門、能源研究專家、公眾了解及研究美國相關能源法律的知識和經驗對我國構建能源法具有極強的參考作用。[6]國外鼓勵發展本國可再生能源的相應政策及措施主要集中在目標的引導、稅收的優惠、政府的補貼及信貸、科學研究及產業化的促進等方面。

2.國內研究現狀

上世紀80年代，我國學者開始關注可再生能源的應用技術，從“六五”計劃開始，國家專門設立了可再生能源應用技術研發課題。然而，國內學者絕大部分是從自然科學的角度對可再生能源開發利用進行研究，較少從法律角度進行思考，即使有也僅僅局限于能源法。一些能源法學專著對于我國能源法及可再生能源法的論述比較細致，為后來學者進行更加深入的研究打下了基礎。[7-10]王革華（2006）詳細論述了發達國家可再生能源的開發利用，其中也涉及到了法律方面的研究。[11]程備久（2008）研究了我國可再生能源的開發利用及其在開發利用中產生的副產品的綜合利用，他的著作成為了國內首部可再生能源教材。[12]隨著2006年1月1日《中華人民共和國可再生能源法》的正式實施，國內專家和學者對可再生能源研究的成果逐漸增多，但多數都是從本學科的角度出發來思考，且局限于對可再生能源的簡單介紹、國內外比較并提出相關建議，或者介紹某一領域內可再生能源開發利用的重要性。[3 ～15]能源法和可再生能源法制定及實施之后，已經有學者開始從法律的角度研究可再生能源的開發與利用，但其主要研究對象并未充分聚焦可再生能源法律制度，研究角度較為單一，沒有從整體上進行宏觀把握。[16][17]

3.秦巴山區可再生能源開發與利用法律及政策研究現狀

相比于國外發達國家及國內其他區域而言，從總體上看，秦巴山區可再生能源開發利用的研究相對比較薄弱。目前，秦巴山區可再生能源開發利用的研究幾乎都是從自然科學、經濟學的角度進行研究，很少有從法律與政策角度展開。本文在中國知網以“秦巴山區”、“能源”為關鍵詞進行檢索，檢索日期截止2019年9月6日，共得到檢索結果11條，最早一條為閻秉權1988年在《能源》雜志上發表的“秦巴山區農村能源問題的探討”一文。本文在已有研究的基礎之上借鑒其合理元素，對秦巴山區可再生能源開發與利用的法律及政策進行研究。[18-21]

二、秦巴山區可再生能源開發與利用法律及政策現狀

1.可再生能源開發與利用的戰略規劃

早在2007年，國務院就制定了《中國應對氣候變化的國家方案》（以下簡稱《方案》），《方案》確定了主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策，要求逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局，并將開發利用可再生能源納入低碳綠色經濟的整體發展戰略。2011年開始，中央和地方結合秦巴山區的具體情況也制定了一系列的具體實施方案，例如：湖北省和陜西省在2014年分別頒布實施《湖北省2014～2015年節能減排低碳發展行動方案》、《關于加快發展節能環保產業的實施意見》等。

2.可再生能源開發與利用法律法規及規章

目前，秦巴山區還沒有專門的可再生能源開發利用地方性法規、單行條例，主要依據是全國性的法律法規和規章，以及各級政府出臺的能源發展政策與規劃。如表1所示，上述地方性法規、標準、實施細則等集中反映了秦巴山區相關省市政府根據自身實際在可再生能源開發利用領域所取得的立法成就。例如，2003年頒布實施的《重慶市地質環境管理條例》第五條規定開發地熱等水資源應當編制專門的環境影響評價;2010年河南省人民政府頒布實施的《河南省招商引資專項資金管理辦法》第五條第二款對可再生能源開發利用的投資主體進行了規定，第八條第五款還規定對投資太陽能、風能、水能、地熱能等可再生能源開發利用的企業免征7年稅收等優惠政策。與發達國家和國內發達地區相比，秦巴山區可再生能源開發利用的立法起步較晚，與《可再生能源法》實施相配套的法規和制度還不完善。

三、秦巴山區可再生能源開發與利用法律及政策存在的問題

1.可再生能源開發利用法律體系不完善

（1）已有法律規定操作性不強，配套法規不健全。現行的法律、法規和政府規章都只是對可再生能源開發與利用進行了原則性的規定，缺乏具體的實施細則。在實際中，由立法機關以法律的形式制定原則，由具體的實際部門制定實施細則，在立法不能直接到位的情況下，這種做法非常必要。秦巴山區應當制定《秦巴山區可再生能源發展中長期目標》，而秦巴山區所涉及的“五省一市”應當依據該中長期目標，制定本省市的《可再生能源發展中長期目標》。知識產權法應當加大對可再生能源技術的產權保護和推廣，稅法方面應當確保可再生能源企業能夠完全享受優惠措施或稅收減免政策，最大限度的調動能源企業的積極性。我國已經出臺了可再生能源產業發展的政策優惠，仍然需要制定一些配套規定。此外，現行的能源法律法規和規章，沒有法律處罰機制，法律的強制性不足。

（2）可再生能源法律條文較為分散，偏重共性立法。現行的可再生能源法律法規主要散現于民法、刑法、行政法和經濟法等領域。同時，相關規范性的法律條文規定大多散現于不同政府部門制定的文件之中，彼此之間缺乏有效的協調，這導致可再生能源開發與利用法律法規層級較低。例如：相關部門已經對水能、風能、生物質能、太陽能等可再生能源的開發利用制定了部門規章，但這些規章較為隨意，內容及效力都不高，難以實施或實施效果不明顯，也不利于解決區域內可再生能源開發與利用的共性問題。現行的《可再生能源法》是針對可再生能源的所有技術進行的統一立法，這一立法模式強調所有可再生能源開發利用技術的共性，但不能兼顧不同可再生能源技術的政策和立法需求，分類立法偏少。

（3）國家宏觀層面立法較多，地方性的立法較為缺乏。秦巴山區涉及“五省一市”，幅員遼闊，自然資源種類豐富且儲藏量大，例如甘南、川東北地區的風能儲藏量豐富，重慶、湖北地區的水能儲量豐富等。上世紀末，秦巴山區就開始對可再生能源進行勘探、開發和利用，但到目前為止，國家宏觀層面制定了較多的可再生能源法規，秦巴山區區域內涉及可再生能源開發利用的單行條例、地方性法規、政府規章等仍偏少。

2.可再生能源開發與利用制度和政策不健全

（1）激勵機制不完善。秦巴山區現行的規范性文件中對于可再生能源開發利用的財政、稅收、金融、法規等方面的激勵措施較多，但是其規定都過于原則化，實際操作性不強。例如：2010年河南省人民政府頒布實施的《河南省招商引資專項資金管理辦法》，第四章八條第五款規定“投資太陽能、風能、沼氣等綠色新能源建設并經營的，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，免征企業所得稅7年。”該規定僅對免稅期限作出了規定，但對于如何實施卻未明確。

（2）動態監測機制缺乏。實現區域內可再生能源的可持續開發利用，應當建立和完善動態監測機制。與傳統礦物能源的開發利用相比，可再生能源的開發利用對于資金、技術等方面的要求相對較高，所以在具體實施過程中，應當加大資金投入，建立相應的可再生能源動態數據庫，保障可再生能源開發利用的信息化和科學化。但是，秦巴山區目前還未建立可再生能源動態監測數據庫。

（3）階梯開發機制尚未建立。目前，區域內現行的地方性法規、政府規章以及其他規范性文件中還未建立可再生能源階梯綜合開發利用制度，這致使某些開發主體在對可再生能源進行開發利用時存在“挑易棄難”“選富棄貧”的價值取向，造成對可再生能源一定程度的浪費，同時也對自然生態環境造成了一定的破壞。

（4）管理權屬制度混亂。現階段，秦巴山區可再生能源開發利用還沒有形成統一的管理機制，管理權限劃分不明確。即：對可再生能源開發利用的相應監督管理作出了原則上的規定，即只規定監督管理的主體為縣級人民政府及相應的主管部門，并未對監督管理權屬作出進一步細化。

3.秦巴山區可再生能源開發與利用政策問題的致因

（1）科學系統發展規劃缺失。當前，秦巴山區可再生能源發展總體規劃缺乏，所涉及到的“五省一市”也并未全部制定可再生能源發展戰略規劃。世界各國發展可再生能源普遍重視可再生能源發展的總體規劃，建立了較為完善的相關短、中、長期發展戰略規劃，并且還制定了詳細的可再生能源開發目標與步驟。雖然可再生能源的發展已經被列入我國重要議事日程，但需要加大各級地方政府在可再生能源發展戰略規劃上的有效銜接。

（2）相關優惠政策難以落實。《可再生能源法》的修訂為可再生能源發展營造了良好的環境，秦巴山區可再生能源的開發利用取得了一定的成效，但政策體系還沒有真正建立。經濟激勵措施效果不明顯，缺乏相應的配套實施細則，財政、經融、稅收等優惠政策的體系仍未形成。目前，我國的可再生能源發展項目還沒有正式納入各級政府的財政預算范圍，直接阻礙了秦巴山區可再生能源產業的發展，因可再生能源技術和產品的研發資金缺乏，導致區域內的可再生能源產品的產業化、商品化程度低、發展慢。

四、完善秦巴山區可再生能源開發與利用法律及制度和政策

“法律和政策先行”就是指優先制定相應法律、規章、政策等規范性文件，再根據其相關規定制定專門的實施細則或者方案。“法律及政策先行”是世界各國可再生能源開發利用的普遍做法，也是國內相對發達區域探索實踐的基礎。因此，秦巴山區應進一步完善相關法律及制度和政策，保障自身可再生能源的可持續開發與利用。

1.確立可再生能源開發與利用法律及政策的原則

（1）政府調控與市場激勵相結合。區域內各級政府和相關部門在可再生能源調查、技術研發及推廣等方面的權責進行了規定，各級政府的支持和扶持是秦巴山區可再生能源可持續開發與利用的外生動力。同時，秦巴山區還應當進一步界定政府調控與市場激勵之間的關系，充分發揮市場在可再生能源開發利用領域的基礎性作用，將政府宏觀調控與市場激勵的基礎性作用相結合，促進可再生能源開發與利用。

（2）能源技術研發與制度建設相結合。與國外發達國家和國內部分發達地區相比，秦巴山區可再生能源開發與利用的技術研發與推廣剛剛起步，相關技術工藝及發展規模都存在很大差距。可再生能源技術研發創新及推廣是秦巴山區可再生能源規模化、產業化發展的前提，建立完善制度是秦巴山區可再生能源技術研發與推廣的關鍵。因此，秦巴山區應當緊盯當前全球可再生能源開發領域最新的技術，加大自身技術的創新研發投入，同時還應當建立完善的可再生能源技術研發和推廣的法律與制度和政策體系。

（3）將開發利用與環境保護相結合。根據國家可再生能源發展戰略規劃，結合自身實際，做好秦巴山區重點地區可再生能源的開發利用工作，在某些具體可再生能源富集地區建立專門的開發利用示范區，帶動區域內可再生能源的高效開發利用，同時注重環境保護，促進可再生能源開發利用和環境保護相得益彰。

（4）學習借鑒與改革創新相結合。國外發達國家和國內發達地區在可再生能源法律及政策制定方面積累了較為豐富的經驗，秦巴山區可再生能源開發與利用法律及政策的制定應在堅持吸收國內外先進經驗的同時，充分考慮自身可再生能源的儲量、開發利用潛力等因素，加快發展可再生能源產業。

2.完善可再生能源開發與利用法律體系

（1）出臺專門的地方性法規、單行條例及政策。對秦巴山區可再生能源進行專門立法是當務之急。建議針對秦巴山區可再生能源的具體情況進行廣泛深入調查，借鑒國內外行之有效的立法經驗，由中央或者相關省市一起制定專門的可再生能源法律法規，同時在這個過程中，盡可能協調秦巴山區與國家在可再生能源開發與利用法律及制度之間的矛盾，以及相關部門規章和地方政府規章之間沖突。

（2）研究相關配套政策支撐。在《秦巴山區可再生能源綜合開發利用條例》的基礎之上，還應當制定《秦巴山區可再生能源行政管理條例》《秦巴山區可再生能源產業發展促進條例》和《秦巴山區可再生能源科技促進條例》。由《秦巴山區可再生能源綜合開發利用條例》對上述三部條例進行指導，《可再生能源行政管理條例》為秦巴山區可再生能源的相應監督管理提供法律依據，對可再生能源技術研發、推廣以及產業發展提供指導;《可再生能源產業發展促進條例》主要涉及政府調控及市場激勵，為秦巴山區可再生能源產業可持續開發利用提供法律保障;《可再生能源科技促進條例》主要是建立企業和科研機構為主、政府為輔的技術創新研發體系，促進秦巴山區可再生能源技術的創新研發及推廣。

3.完善可再生能源開發與利用政策體系

（1）建立勘探及評價制度。對可再生能源進行實地勘察及其后進行的評價是開發利用的前提。秦巴山區可再生能源豐富，但對可再生能源的勘探較為落后，不利于準確評價開發潛力。利用政府與商業投資相融合的方式，并引進專門的可再生能源勘探人才，對秦巴山區可再生能源進行勘探及評價，在掌握各種具體可再生能源儲藏量等情況后，制定開發利用實施方案，同時做到最大限度地不影響到自然生態環境。

（2）建立限額開采制度。建議秦巴山區相關可再生能源法律及政策中明確規定限額開采制度，從宏觀層面對可再生能源開發與利用進行調控。秦巴山區各級政府應當在每年年初向區域內所有可再生能源開發利用單位下放相應的開采指標，相關開發企業應當在該指標范圍內進行可再生能源的開發，嚴格禁止對可再生能源過度開采而對環境造成的破壞。可再生能源開發單位應當將其開發的可再生能源儲藏量等，上報相應的主管部門，以便主管部門對全區的可再生能源發展進行全面的動態監督管理。

（3）建立和完善行政許可制度。我國很多地方在制定的可再生能源開發利用條例中明確規定了行政許可制度，如2005年山東省實施的《山東省農村可再生能源條例》第三十條就規定，從事農村可再生能源開發利用的單位及個人，應當在取得國家規定的資格證書后進行相關活動等。秦巴山區可再生能源的開發利用不僅缺乏經驗，也缺少先進技術作支撐，這對于可再生能源開發利用的各方面都存在著一定的風險。而通過行政許可的形式，相應的主管部門可以對可再生能源開發主體進行事先審查，讓一些具備相應開發利用技術及資金實力的企業進入可再生能源開發與利用領域。這不僅能夠解決政府的財政負擔，還能夠提高市場主體的積極性。

（4）建立綜合開發利用制度。秦巴山區雖然可再生能源種類較為齊全，但富集程度不同，相同能源的地區分布也很不均衡，因此應當進行綜合開發與利用。例如：秦巴山區地熱能資源豐富但分布不均，高溫地熱能可以發展地熱能發電，而低溫地熱能就可以進行地熱水養殖、旅游等，通過綜合開發利用，可促使可再生能源開發與利用從單一化向綜合化、規模化轉變。

（5）建立動態監測制度。建立完善的可再生能源動態監測制度，能夠為秦巴山區可再生能源開發與利用研究提供較為準確的數據資料，保障秦巴山區可再生能源可持續利用。建議秦巴山區采取人工和自動監測雙軌制，人工監測系統能夠有效地彌補自動化監測的缺陷，如對自動化監測系統進行人工修復等。

4.建立和完善可再生能源開發與利用政策激勵制度

（1）完善財政補貼補助制度。為促進發展秦巴山區的可再生能源產業，完善的財政補貼補助制度的建立必不可少。與傳統高碳礦物能源相比，可再生能源對于資金和技術的要求較高，建立起一整套完善的可再生能源開發利用財政補貼制度及補助制度，能夠有效減輕可再生能源開發主體的負擔。秦巴山區的財政補貼應當包括可再生能源技術研發、投資、產品及消費者四方面的補貼、補助。針對可再生能源技術研發補貼、補助而言，秦巴山區各級政府應當從本級財政支出中單獨設立技術研發基金，用于對可再生能源開發與利用的技術研發資金支持。

（2）建立完善稅收優惠制度。在法律及政策中規定相應的可再生能源開發利用稅收優惠制度，是世界各國發展可再生能源的通行做法。例如，日本政府在其制定實施的“新陽光計劃”中明確規定建立可再生能源投資促進稅制度，還規定將第一年獲利的30%作為獎賞;2005年法國《能源法》中規定對于使用太陽能發電系統兩年以上，且容量不超過3千瓦的將免除增值稅等。秦巴山區在制定相應的可再生能源法律及政策時，應當借鑒國外發達國家的一些成功經驗，如世界各國當前普遍采用的可再生能源綜合利用稅收優惠制度，對開發與利用可再生能源的經濟主體給予免除開采稅等。

（3）建立區域發展基金制度。建立可再生能源發展基金，有利于促進秦巴山區可再生能源技術、產品的研發。秦巴山區可再生能源的發展基金應當包括兩部分，即中央政府基金和秦巴山區區域政府基金。基金的來源不僅僅局限于政府的投資，還應當包括社會的援助、政府提供的貸款等多元渠道，同時設立專門賬戶，由可再生能源管理部門統一管理，專款專用，使基金效益實現最大最優化。

5.完善可再生能源開發與利用的配套措施

（1）完善和理順秦發展管理機制。建議秦巴山區各級政府設立專門的可再生能源開發與利用管理機構，負責可再生能源經營主體的許可證發放等工作，同時對可再生能源開發與利用進行有效監管。此外，建議秦巴山區成立專門的可再生能源發展協會，有效集合秦巴山區可再生能源發展的各方優勢。

（2）加強與國內外發達區域的交流。秦巴山區應當制定相應的政策、稅收等優惠措施，吸引國內外擁有先進技術和充足資金的企業參與區域可再生能源開發與利用，加強與國內外發達地區之間的人才培養與交流，彌補自身可再生能源開發與利用方面的資金、技術、人才等短板。

（3）建立可再生能源產業發展示范區。通過引進技術、人才等建立發展示范區，再將示范區的經驗進行推廣，將有助于實現秦巴山區可再生能源的產業化和規模化發展。可再生能源發展示范區的建立還應當充分考慮當地的文化和習俗以及可再生能源的儲藏、開發潛力等因素，采用“因地制宜，因俗制宜”的開發利用原則，發展不同的可再生能源利用類型。除了考慮上述因素外，建立的可再生能源發展示范區還應當具有相當規模，例如：2014年湖北建立的光伏、光熱發展產業園等。

（4）完善可再生能源的監督管理及執法。對于可再生能源開發利用的相應申請，主管部門除了考慮申請的合法性外，還應當將可再生能源的開發地點、方式等納入審核的范圍，杜絕在禁止可再生能源開發地區進行能源開發。同時，建立嚴格的環境保護保證金制度，即可再生能源開發利用主體在獲得政府的行政許可之后，在進行可再生能源開發利用之前，應當向可再生能源監督管理部門繳納一定的生態環境保護保證金。再對可再生能源開發利用主體的開發利用行為進行年終檢查及不定期抽查，對于檢查合格的可再生能源開發主體將退還其繳納的保證金，對于檢查不合格的主體則不退還保證金，而將該保證金用于其對造成破壞的自然生態環境進行修復等。對于違反行政法規的當事人，應依法追究其行政責任。此外，還應建立一支高素質的可再生能源執法隊伍，確保秦巴山區可再生能源法律、政策及規劃能夠得到落實。

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（責任編輯 張 筠）