十八大以來我國社會保障政策的演變及內在邏輯

康芳 徐進

摘? ?要： 十八大以來，習近平總書記以“人民群眾對美好生活的向往”作為黨一切工作的出發點和落腳點，在民生事業的發展上取得了一系列新突破、新進展、新成就。在“公共服務均等化”和“健康老齡化”理念的指導下，通過促進城鄉社會保障一體化、推動養老服務業全面發展、完善社會保障法律體系、降低社會保障費率、重整社會保障管理體制來增強廣大人民群眾的“獲得感”，并在社會保障制度的改革和發展中遵循了公平、創新和以人民為中心的內在邏輯。

關鍵詞： 十八大以來; 社會保障; 人民群眾; 公平; 創新

中圖分類號： C979? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.003

一、引言

實現人的自由全面發展是一代代馬克思主義者終生奮斗的根本動力。十八大以來，習近平總書記不斷繼承和深化馬克思主義人民思想，以“人民群眾對美好生活的向往”作為奮斗的目標，在民生事業的發展上取得了一系列新突破、新進展、新成就。社會保障作為民生之基，是全體人民共享國家發展成果的基本途徑與制度保障”[1]。2012年黨的十八大報告提出要“堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系[2]”;黨的十九大報告進一步強調，要“加強社會保障體系建設，按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系，全面實施全民參保計劃[3]”。在黨的十八大和十九大精神的指導下，近7年來，我國社會保障體系建設成績斐然。

二、十八大以來中國社會保障政策的演進

十八大以來，我們國家高度重視社會保障體系建設和制度改革，采取一系列的政策措施不斷完善我國社會保障制度，來增強廣大人民群眾的“獲得感”。主要舉措包括促進城鄉社會保障一體化;推動養老服務業全面發展;完善社會保障法律體系、降低社會保障費率、重整社會保障管理體制。

（一）推進城鄉社會保障一體化：基于公共服務均等化理念

由于受特定歷史因素的影響，我國社會保障自建立之日就實行城鄉二元分割、板塊運行的方式。20世紀90年代以來逐步建立了城鎮職工基本養老保險制度、新型農村社會養老保險制度、城鎮居民基本養老保險制度以及機關事業單位的退休制;而醫療保險制度也包括1988年建立的城鎮職工醫療保險、2003年建立的新型農村合作醫療保險、2007建立的城鎮居民基本醫療保險和機關事業單位的公費醫療四種方式;社會救助制度自20世紀90年代以來也實行城鄉有別的運行方式。十八大以來，黨和政府基于“公共服務均等化”理念，致力于城鄉之間、企事業單位之間的“雙軌”制度改革，實現了同類社會保障制度的并軌整合、建立了中央調劑基金制度，“不僅保障了城鄉居民在享受社會保障待遇方面的權利公平，而且體現了“共建共治共享”的社會治理理念，是我國社會保障制度建設的重大進步”[4]。

1. 完善基本養老保險制度：織牢養老保障安全網。2014年2月21日，國務院按照“全覆蓋、保基本、有彈性、可持續”的方針頒布了《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔2014〕8號），開啟了新型農村社會養老保險制度和城鎮居民基本養老保險制度的整合并軌之路，使城鄉之間社會保障制度公平性進一步彰顯。該《意見》明確了城鄉居民基本養老保險制度的參保對象為年滿16周歲非機關事業單位工作人員;統一了基金來源且適當提高了繳費的層次;統一待遇標準，養老保險金由基礎養老保險和個人賬戶養老金兩部分構成;指明了各部分的計算方式和個人賬戶的繼承方法;明確了繳費年限不足、領取人死亡的具體處理方式;統一了基金運行管理方式，要求基金運營暫時實行省級統籌;加強了信息系統的管理。三天后，即2014年2月24日，相關部門印發《關于印發<城鄉養老保險制度銜接暫行辦法>的通知》，對城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險跨制度銜接辦法進行了規范，對兩種制度轉換的適用條件、繳費年限、轉換之后的計算方式、轉換辦理程序、重復繳費的清退方式等進行了詳細的規定。

2015年1月，國務院頒布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發〔2015〕2號），標志著多年以來飽受爭議的非繳費型退休金制度的終結和社會養老保險制度的全覆蓋[4]，健全了社會保障體系;也標志著機關事業單位人員的養老保險與企業職工養老保險的并軌，是我國社會保障制度改革的重大里程碑，至此我們國家的養老保險制度完成了“四合二”的華麗轉變，為下一步建立全國統一的國民養老保險制度打下了堅實的基礎。該《決定》規定機關事業單位人員養老保險資金多渠道籌集、養老方式多層次保障、社會化管理[5]，且決定對養老保險金的計發月數進行改革。2015年3月，國務院辦公廳印發《機關事業單位職業年金辦法》，在機關事業單位第一支柱基本養老保險制度的基礎上建立第二支柱的職業年金制度，作為基本養老保險的補充，構建多層次養老保障體系，讓養老保險成為群眾真正的靠山。

2018年5月30日，國務院印發《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，該《通知》具體規定了中央調劑基金的籌集、管理、撥付和中央財政補貼的計算方式。對均衡各地養老負擔，實現各省養老保險金按時足額發放和基本養老保險制度可持續發展具有重要意義，中央調劑制度的建立標志著養老保險制度在全國統籌的道路上邁出了第一步。

2. 完善基本醫療保險制度：保障群眾病有所醫。2015年7月，國務院辦公廳印發《關于全面實施城鄉居民大病保險的意見》，該《意見》明確了大病保險的基金來源方式、覆蓋范圍、統籌層次、報銷比例、管理方法以及與其他醫療保障制度的銜接方式等。城鄉居民大病保險的全面推行對于緩解“因病致貧，因病犯病”家庭壓力具有重大意義，是筑牢醫療保障領域網底和助力脫貧攻堅的重要舉措，也是黨中央全面深化改革的重要內容。

2016年1月12日，國務院發布了《國務院關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》（國發〔2016〕3號），決定對新型農村合作醫療保險和城鎮居民基本醫療保險制度進行合并，《意見》對醫療保險資金籌集范圍、基本原則、保障待遇、醫保目錄、定點機構、基金管理等六個方面進行了統一;并鼓勵有條件的省份對醫療保險實施省級統籌。城鄉居民基本醫療保險制度的統一是繼城鄉居民養老保險制度統一之后，促進城鄉社會保障一體化的又一重要舉措，是深化全面醫改、實現居民公平享有醫療保險權益和增進廣大人民福祉的具體體現，對促進城鄉勞動力自由流動和助力全面建成小康社會具有重要的意義。

2017年1月，國務院辦公廳印發《生育保險和職工基本醫療保險合并實施的試點方案》，按照“保留險種、保障待遇、統一管理、降低成本”的總體思路對全國12城市進行兩項險種合并的試點，在參保對象、基金征繳和管理、享受待遇等內容方面做了詳細闡述。該《方案》在適應我國經濟發展水平的前提下，降低了社會保險管理的成本，優化了管理資源，對于實現兩項險種長期可持續發展具有重要意義。

3. 確立城鄉一體社會救助制度：兜住困難群眾生活底線。2014年2月21日，國務院印發了《社會救助暫行辦法》，該《辦法》對最低生活保障、災害救助、醫療救助、弱勢群體供養、教育救助、住房救助、臨時救助等各類涉及人民群眾生存的問題進行法律保障。該法令確立了城鄉一體的社會救助制度，使城鄉分割的制度痕跡得以消除，將國家對困難群體的救助上升到穩定性的法律層面，以制度形式編織了兜住弱勢群體生存權的安全網，保障了面臨困境時人民群眾的基本生活的權利。

（二）推動養老服務業全面發展：基于老年群體多元化需求

據國家統計局數據顯示，2013年我國60歲及以上老年人口數為20243萬人，占總人口的14.9%，而到2018年60歲及以上人口數高達24949萬人，占總人口的17.9%。十八大以來，我國老年人口數增加了4706萬人，面對極速增長的老年人口數和日益多元化的養老需求，我國從2013年開始推行養老服務供給側結構性改革，社會化的養老服務實踐不斷發展。

1. 引入社會力量，促使養老服務供給主體多元化。十八大以來，無論是中央政府還是地方政府都大力倡導社會力量參與養老服務業，出臺一系列的政策措施來支持社會力量提供養老服務。2013年國務院出臺的《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》中，提出要引導社會力量進入養老服務市場;2015年十部委聯合發布的《鼓勵民間資本參與養老服務業發展政策意見》，提出“鼓勵社會力量興辦規模化、連鎖化的養老機構”;2016年國務院印發《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》，指出要 “降低養老服務的準入門檻，引導社會資本進入養老服務業，推動公辦養老機構改革”;2017年財政部、民政部、人力資源與社會保障部專門出臺了《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》，為社會資本參與養老服務提供了更確切的指導;2019年4月，國務院又頒布了《關于推進養老服務發展的意見》，指出要繼續深化公辦養老服務機構改革。與此同時各個省級政府也都出臺各項政策文件來推動社會資本參與養老服務業，各級政府的政策支持為社會資本介入養老服務領域提供了新的機遇。

2. 實行“醫養結合”，積極推進“健康老齡化”戰略。2013年9月國務院出臺了《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》（國發〔2013〕40號），指出要鼓勵養老機構和醫療機構加強合作;發展社區健康養老服務;全面發展中醫藥保健服務等，提出了養老和醫療融合發展的思路。2015年11月，國務院辦公廳轉發衛生計生委、民政部、人社部等合發的《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》，該《意見》進一步對“醫養結合”發展進行規劃，指出到2017年要基本建立“醫養結合”政策體系、管理方式和規范標準，80%以上的醫療機構要開設為老年人就診的綠色通道，50%以上的養老機構要為老年人提供基本的醫療服務。在一系列政策支持的基礎上，2016年6月，國家衛生計生委辦公廳和民政部辦公廳頒布了《關于確定第一批國家級醫養結合試點單位的通知》（國衛辦家庭函〔2016〕644號）確定了50個國家“醫養結合”試點單位，“醫養結合”工作開始緊鑼密鼓的實踐，后來又增加了40個試點單位，幾乎已經覆蓋所有的省（自治區、直轄市）。為提高人民的生活水平，2016年10月推出的《“健康中國2030”規劃綱要》指出，要推動醫療衛生服務向家庭和社區延伸;要健全醫療服務和養老服務的合作機制;要支持養老機構開設醫療服務;要鼓勵社會力量興辦“醫養結合”機構等。2017年3月更是制定了《“十三五”健康老齡化規劃》，指出要積極推進“醫養結合”服務，推進養老服務和醫療衛生服務的順暢融合。十八大以來“醫養結合”型養老服務成為我們實施“積極老齡化”的有效之策。

3. 優化社會養老服務的體系布局。“十三五”《國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》重新定位了我國社會養老服務體系，即“居家為基礎、社區為依托、機構為補充”，這與之前 《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》相比，機構養老服務由“十二五”時期的“支撐”地位重定為“補充”位置，支持老年人就地養老，突出居家和社區養老服務在未來養老服務發展中的地位，這符合老年人在熟悉環境安享晚年的心理需要，標志著我們在“想老年人之想，解老年人之困”上邁出了一大步。

（三）完善社會保障法律體系，降低社會保障費率，重整社會保障管理體制

2016年全國人大制定了《慈善法》，這是除《社會保險法》以外的社會保障領域的又一項法律層次最高的制度，不僅使碎片化施恩救助的慈善事業發展有了法律依據，而且極大地完善了我國社會保障的立法體系。十八大以來，我們也在逐步降低社會保險的費率，從2016年開始先后降低了養老保險、失業保險、工傷保險和生育保險的費率，極大地減輕了用人單位的繳費壓力。2018年4月國務院通過了《關于階段性降低社會保險費率的通知》。2019年4月1日，國務院印發《降低社會保險費率綜合方案》，截至2019年，多個省已將養老保險單位繳費的費率由原先的20%降至16%，為企業減負40幾個億，社會保險費率的降低對于減輕企業負擔，激發企業活力具有重要的作用，是新時期我們應對經濟下行壓力和促進企業轉型升級的重要舉措。此外，重整了社會保障的管理體制，2018年3月13日，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，規定組建退役軍人事務部和國家醫療保障局作為國務院的直屬機構;2018年5月31日，國家醫療保障局正式掛牌，使社會保障管理體制在原民政部、衛生部和人力資源與社會保障部的基礎上得以重整。醫療保障局的成立也鋪平了醫療保障領域綜合平衡發展的道路，對新時代進一步優化全民醫療保障體系創造了有利條件。

三、黨的十八大以來中國社會保障發展的內在邏輯

我國社會保障成為國家治理的支柱性制度，擔負起“治國重器”責任，作為全體人民共享國家發展成果方面的重要途徑。黨的十八以來，我國社會保障改革和發展遵循了公平、創新和以人民為中心的內在邏輯。

（一）以公平為初衷

社會保障的天然屬性是追求社會公平正義，但是由于受傳統社會結構的影響，計劃經濟時代我國的社會保障制度按照“國家負責、集體包辦、板塊分割、封閉運行”[6]的方式推行，社會保障僅是有單位城鎮居民的專利，與廣大的農村居民沒有關系。從十一屆三中全會到黨的十八大之前，社會保障雖然開始社會化的建設，但是因作為市場經濟改革的配套措施，起初也只考慮了城鎮企業職工，沒有統籌規劃，因此始終以城鄉有別、二元分治的狀態推行。如前文所述，黨的十八大以來，我們致力于城鄉各類社會保障的并軌，整合了基本養老保險、城鄉醫療保險、生育保險制度、建立了中央調劑金制度和確立了統一的城鄉社會救助制度，這是功在當代，利在千秋的重大舉措，這些改革從制度上保障了全體[7]中國人民享有公平社會的保障權利。黨的十九大指出，“經過全體人民不懈的努力，中國特色社會主義進入了新時代，我們的主要矛盾變為人民群眾日益增長的美好生活需要和不充分、不平衡的發展之間的矛盾”，這標志著我國結構性的矛盾成為主要矛盾，推進城鄉社會保障一體化，整合各類社會保障制度就是我們踐行 “共治共享”發展理念的具體體現，使城鄉之間、群體之間的社會保障制度更為公平。

（二）以人民為中心

習近平總書記說：“人民群眾對美好生活的追求就是我們一切工作的出發點和落腳點。”[8]首先，黨的十八大以來我國社會保障制度彰顯出醇厚的人文關懷。如上文所言，對養老服務體系的布局的重調看似微小，卻是我們“思老年群體所思”后做出的充滿人文活力的暖心政策設計，民生連著民心，民心關系國運。其次，推進城鄉社會保障一體化的改革更是以“人民為中心”，打破城鄉界限，打破區域限制，打破群體界限，讓廣大人民群眾享受同等的權利，讓基層人民真切體驗到國家發展的獲得感。最后，與以往不同的是，國家降低社會保障費率，為用人單位減負擔，為企業增活力，不斷增強國家對社會保障的責任。可以說十八大以來的所有社會保障工作都是以人民群眾為中心，以服務人民為著眼點的。

（三）以創新為導向

“創新是引領發展的第一動力”，習近平總書記高度重視創新，指出要“讓創新貫穿黨和國家一切工作，讓創新在全社會蔚然成風[9]”。黨的十八大以來，社會保障的改革和發展也處處滲透著創新的理念。首先，十八大以來我們提倡“公共服務均等化”、“積極老齡化”理念，提出“健康中國”戰略。從一般的生命周期來看，個體生命年輕階段是積極勞動，為家庭和社會創造財富的時期，生命周期到了老年階段不但不能創造財富，而且會給經濟社會發展帶來負面影響，一個國家的“人口老齡化問題”和“老年人問題”如影隨形，是很嚴肅的“發展問題”。但習近平總書記在中共中央政治局在第三十二次集體學習講話時明確表示“要積極看待老齡社會，積極看待老年人和老年生活，老年是人的生命的重要階段，是仍然可以有作為、有進步、有快樂的重要人生階段[10]”。積極發揮老年人的價值，讓老年人“老有所為”，滿足老年人繼續發熱的心理訴求，所以在養老服務的提供方面，健康低齡的老年人也作為寶貴的資源，這是認識理念上的新突破和創新。此外，黨的十八大以來，我們創新了應對老齡工作的具體方式，在養老服務的提供上開始注重多元主體協同參與，打破了完全依靠政府和家庭養老的思維，積極引入社會力量。據民政部統計數據可知，2018年由社會力量參與運營的養老服務機構占47%，全國民辦養老機構達1.57萬家，這一方面減輕了政府巨大的養老壓力，提高了養老供給的效率，另一方面為各類社會力量創造了條件，使養老行業在增加就業、促進經濟轉型，推動經濟發展[11]等方面發揮著重要的作用。

2016年11月中華人民共和國政府榮獲“社會保障杰出成就獎”。自黨的十八大以來，我國社會保障的發展在理論創新和政策實踐方面都取得了突破性的飛躍，未來社會保障作為實現國家“保障人民生活，調節社會分配的一項基本制度”[12]，必將為世界社會保障的建設貢獻更大的“中國智慧”。