e-HR環境下基于激勵功能的公務員考核創新研究

黃閩英 牟銳 閔連星

摘? ?要： 公務員考核創新是政府治理能力現代化的內在訴求，應重視激勵功能的發揮，但考核有效性不足，制約著激勵功能的發揮。e-HR的應用為公務員考核創新和有效性提升提供了數據、工具和能力支撐。從公務員的激勵特點來看，除考核結果的應用外，公務員考核的其他制度要素也在不同的激勵環節中發揮重要作用。公務員考核應基于技術應用和激勵導向的雙重邏輯，從明確考核功能定位和價值導向等七個方面入手，進行系統性革新。

關鍵詞： e-HR; 公務員考核; 激勵功能; 有效性

中圖分類號： C931.2? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.004

一、導言

建立科學合理的公務員考核制度，是提升公務員素質和工作績效的內在需要，也是政府治理能力現代化建設的重要內容。在中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾轉化的背景下，政府機構改革和職能轉變不斷推進，為滿足社會發展的新需要，公務員考核也要與時俱進。

圍繞公務員考核創新，學者們主要從四個方面進行了探討：一是從公務員考核制度的歷史演進過程出發，對我國公務員考核創新的特征進行分析，指出我國公務員考核是一種漸進式創新，反映出國家公共管理理念的變化，并形成了情境依賴的演進模式[1]。二是采用“現狀—問題—對策”的分析范式，對公務員考核實踐中的問題和成因進行歸納，并提出解決對策。這類描述和經驗式的研究數量最多，所歸納的問題和解決策略相似性較強，對操作可行性也缺乏充分考察。三是從經驗借鑒的角度，通過對不同國家和歷史時期的公務員考核制度進行比較分析，提出相應的創新和優化對策。其借鑒對象涵蓋了英美等發達國家[2]、新日韓等亞洲近鄰國家[3]、唐代等不同歷史時期[4]。此外，還有一些學者從不同理論和方法視角對公務員考核體系的結構要素，主要是考核指標體系的創新進行探討，其視角主要包括能力席位理論[5]、公務員分類[6]、大數據思想[7]等。這些研究對進一步完善我國公務員考核體系具有積極作用，但仍存在一些明顯的不足，主要體現在對公務員考核技術環境變化和激勵功能發揮的重視不足。首先，公務員考核是一個復雜的運行系統，其創新與考核體系的運行環境密切相關，雖然學者們已認識到外部管理需求和制度要求的環境因素的影響作用[8][9]，但對技術環境變化的影響作用和機制仍缺乏充分探討。在電子信息技術的驅動下，e-HR這一新型人力資源管理模式在企業中被廣泛采用，并擴散到政府等公共部門，為公務員考核創新創造了條件和機遇。另外，雖然學者們指出了公務員考核的激勵功能，但對這種激勵功能的認識較為片面，在強調考核結果應用的同時，忽視了其他考核環節的激勵作用。公務員考核的功能主要包括評價、管理、激勵和監督[10]，其中激勵是其核心功能[11]，并強調公務員考核應遵循工具理性和價值理性的整合，特別需要重視考核的激勵功能[12]。因此，圍繞非領導成員，即普通公務員考核的有效性提升，通過e-HR應用對公務員考核的影響作用以及公務員考核的激勵功能機制的剖析，從信息技術應用和激勵功能價值導向雙重邏輯出發，探討公務員考核創新的著力點和具體對策，將為互聯網+時代公務員考核制度的完善提供新的思路。

二、公務員考核的有效性不足及其成因

（一）公務員考核制度的構成要素

公務員考核是指國家機關依據有關法律法規，對公務員的工作表現和工作實績進行的考察與評價[1]。隨著公務員制度的逐步建立和完善，我國也形成了一套相對完整的、以《公務員法》和《公務員考核規定（試行）》為主要依據的公務員考核制度，其構成要素主要包括考核目標、考核內容、考核主體、考核原則、程序及方法、考核結果應用等（表1），分別回答了為什么考核、考核什么、由誰考核、怎么考核和考核結果怎么使用等問題。這些構成要素彼此關聯、相互影響，是一個復雜運行系統[13]，包含諸多要素和環節。

（二）公務員考核有效性的內涵

公務員考核有效性指考核實踐對考核需求和預期目標的實現程度，是反映公務員考核體系運行成效的重要標準，也是公務員考核諸項功能發揮的基礎。和企業部門一樣，公務員考核有效性應包括過程有效性、結果有效性和價值有效性三個層面[14]。過程有效性體現為考核資源的投入產出效率，以及考核過程的規范性，即是否體現客觀、公正原則;結果有效性則是用信度和效度來衡量，反映考核的全面準確性，即考核結果能否準確地反映公務員的個人工作狀態和實績，且在不同考核時間和考核對象間具有一致性和穩定性;價值有效性體現為考核結果的可利用性，即考核結果與考核的價值需求目標是否一致，從而能夠用來提高公務員個人和組織部門的績效表現。

（三）公務員考核有效性不足的主要成因

有效性不足是當前公務員考核實踐中存在的主要問題，考核的內容、信度和效度問題[15]都是有效性不足的表現或成因，并制約了激勵等功能的發揮。其成因主要可以歸納為以下三個方面。

1. 公務員考核制度需要進一步完善。考核制度確立了公務員考核工作的法律依據和基礎框架，但在考核內容具體化、考核主體多樣化、考核監督和反饋制度建設等方面均存在不足。雖然相關規定明確了考核內容由“德、能、勤、績、廉”五個方面組成，比較全面地反映了公務員的工作特征，但具體指標的設定較為模糊，可度量性差，加重了考核中的主觀經驗判斷色彩，且考核指標缺少工作分析和崗位說明書的支撐，難以體現不同崗位的工作差異性，造成考核精準化不足。在考核主體上，考核委員會的設立不具有強制性，常設考核委員會的現象并不普遍[16]，導致考核主體相對單一，主要依賴于主管領導和機關負責人的評價，群眾考核也主要局限在部門內部的同事評議，缺少服務對象的參與。同時，考核中的雙向溝通機制不完善，常常由考核主體單方面主導，在實踐中容易產生道德風險。此外，考核監督和反饋制度也不健全。目前考核監督僅規定了被考核對象對考核結果存在異議時的處理方法，而對考核過程的外部監督機制欠缺，對考核主體應承擔的具體責任規定不明確，造成考核執行過程的約束不足，也難以糾正考核偏差。與美國完善的績效反饋系統相比[17]，我國公務員考核反饋主要停留在績效結果的書面告知，缺少針對低績效公務員的具體績效改進計劃制度。

2.考核實踐中存在的形式化傾向和專業性不足等問題，導致考核體系運行偏差。一些單位對公務員考核的目的和作用認識不足，為提高考核工作效率，過分追求考核工作的簡便易行，造成考核程序執行不到位，或將其視作例行工作應付了事，扎扎實實走過場、以評代考和領導個人說了算等現象時有出現。另外，考核主體的專業性欠缺，在考核過程中缺少專業人才的參與，部分機關人事部門只注重材料收集和整理，疏于考核的技術性指導，放大了考核的制度性缺陷。考核方法運用得結合程度不高，過分注重領導考核、定期考核和定性考核，考核結果的全面性、客觀性和量化程度不足。

3. 文化、制度和技術是影響公務員考核有效性的重要環境因素。受傳統封建主義政治文化的影響，一些部門中仍存在專制、集權等官僚作風和人治傾向，導致科學考核理念貫徹和民主參與程度不足，出現優秀等次輪流坐莊和按資排輩現象，或者強調和為貴，過分重視人際關系，導致部分公務員滋生“搞關系”的想法，威脅到考核的客觀、公正，造成一些地方的360度考核方法的效果欠佳[18]。同時，在政府治理轉型背景下，政府組織機構改革和公務員分類等制度的實施，對公務員的行政能力提出新要求，考核體系沒能及時根據工作內容和方式的變化進行同步調整和完善，造成適應性不足。此外，隨著電子政務建設，政府部門的信息化水平大幅提高，但考核工作中信息技術應用僅停留在信息傳遞等淺表層面，技術優勢未能充分發揮，考核基礎信息難以精準化的問題仍然存在。

三、e-HR應用對公務員考核創新的支撐作用

e-HR是基于互聯網等電子信息技術的人力資源管理新模式，在對人力資源管理工作標準化、流程化的基礎上，利用電子信息技術和設備強大的信息儲存、分析和計算能力，實現人力資源管理工作的集成化。e-HR是人力資源管理信息化的一個重要階段，其在政府部門的應用也是電子政務建設的重要組成部分，不但包含了各種信息技術工具，更是一種基于技術邏輯的管理模式。在改變考核工作技術環境的同時，通過技術工具的應用提高考核管理效率，規避和糾正部分考核運行偏差，并推動考核制度的完善。

從信息系統的角度來看，e-HR的結構主要包括基礎數據、業務操作和決策支持三個層面，分別從數據、工具和能力三個方面為公務員考核創新提供了有力支撐，進而促進了考核有效性的提升（參見圖1）。

在數據層，e-HR在系統初始化階段就形成了人力資源管理相關的基礎數據數據庫，并通過業務操作以及與自動化辦公等其他信息系統的鏈接，不斷積累公務員的日常工作信息，可以及時掌握公務員的日常工作動態，提升考核基礎信息精準化程度，為細化考核指標、加強平時考核和量化考核提供支撐。

在業務操作層，e-HR可以通過標準化流程建設，將考核程序固化，提升考核執行的規范性和透明性，也便于對考核過程實施監督。同時，e-HR提供了科學的數據統計和分析功能，可以促進先進評估方法和工具的應用，提升考核的專業性和客觀性，提高考核效率，節約考核成本。

在決策支持層，e-HR為部門領導、人力資源管理人員和普通公務員等決策角色的充分參與提供了科學工具，可以擴展相關主體的決策能力，實現一定程度的信息共享和多向溝通。同時作為綜合信息化工作平臺，可以促進公務員考核與招聘、培訓、薪酬等其他人力資源管理工作的協同，提高考核結果的應用成效。

四、公務員考核的激勵功能機制

（一）公務員激勵的特點

1. 激勵理論的代表性流派和特點。激勵是組織在一定環境下，通過適當的工作刺激形式，激發、保持和規范員工的具體行為，充分發揮其主觀能動性，實現組織所期望的績效目標的過程。激勵是一個涉及多種不同因素的復雜問題，從激勵過程的不同認識出發，形成了不同的激勵理論，主要包括內容激勵、過程激勵、強化激勵和綜合激勵四大類（表2）。各流派均以“動機—行為—績效”邏輯鏈為基礎，認為行為是由動機驅動的，具體行為及其后果影響了員工滿意感，并進一步對員工的行為動機產生積極或消極反饋，從而結束或激發新的行為。因此，激勵機制設計的重點是設計適當的外部刺激形式，并根據不同外部刺激在員工行為動機形成和目標績效實現過程的影響，進行不斷地優化和改進。

2. 公務員激勵中的外部刺激形式和作用機制。一般認為，激勵的外部刺激主要體現在薪酬、職業發展和監督三個方面。薪酬作為重要的物質性激勵手段，是對員工勞動消耗的補償，可以滿足其生存需求，并體現對其工作貢獻的肯定。薪酬的水平、結構和公平性都對激勵作用存在重要影響。隨著公務員工資陽光化，過去被社會所詬病的灰色收入和橫向公平等問題得到極大改善，但整體薪酬水平的平均化傾向、績效相關的變動薪酬占比較低、薪酬總額的財政預算約束等問題對個人工作積極性產生了負面影響。職業發展主要體現在職務職級的晉升，是肯定個人能力和工作貢獻的主要形式，也是對個人更高層次需求的滿足。雖然職務與職級并行改革將在一定程度上緩解晉升機會較少導致激勵不足的問題，但扭轉過度追求職務的觀念尚需時間，且晉升的科學、公正和規范性對激勵作用的影響仍非常重要。監督則體現在對個人動機和行為的約束，促使員工遵從組織設定的行為規范，實現預期績效目標。公務員監督具有法定性和程序性，是一種被動性激勵。此外，工作設計和目標設定也是重要的激勵因素，不但影響員工對工作和組織的認同感，進而激發行為動機，對員工績效的實現也具有重要作用。政府組織機構改革和目標考績制的實施正是這一激勵的重要體現。

3. 公務員激勵中動機形成的特點。和企業員工不同，由于公共服務的工作性質，公務員的行為動機體現為公共服務動機，即進行有意義公共服務的驅動力。傳統面向企業部門的激勵理論主要基于追求個體利益最大化的經濟人假設，而公務員還兼具追求特殊政治目的的政治人或追求社會福利最大化的公利人的人性特征，是名副其實的復雜人，對其動機的激發也需注重內在價值觀和情感因素。公務員激勵的動力包括內在動力和外部推拉力，內在動力主要體現為基于工作認同和公共服務信念的心理契約，外部動力則主要體現為薪酬等經濟回報、職業發展機會、監督、工作內容和環境、工作成本和聲譽等因素。這些動力因素對公務員動機的作用效果與公務員對外部刺激形式的價值及可行性感知密切相關，為外部刺激形式的設計提供了依據，同時也表明了公務員思想政治素質教育的重要意義。績效目標的實現是激勵的目標，也是動態持續激勵過程的重要環節，為外部刺激的實施提供了依據。工作績效除受個人努力程度（動機）影響外，也與個人能力稟賦、工作條件密切相關。在工作條件的支撐和約束下，努力程度和能力稟賦的乘積決定了工作績效。

（三）提升考核主體的多元化和專業化

提升考核主體多元化的重點是服務對象的參與，具體包括社會公眾、本部門和其他部門同事。通過e-HR與電子政務、OA等信息系統的對接，收集服務對象的評價信息，并根據工作聯系強度和崗位職責重點設置不同評價系數，建立和完善360度考核體系。探索建立穩定的考核委員會成員構成和常態化工作機制，加強人事部門的參與，通過考核政策和人事技能培訓提高考核主體的工作能力，并適當引入外部專業機構和人士的參與，提高考核的科學性和專業化程度。

（四）通過技術賦能強化三結合考核

形成線上線下結合的公務員考核模式，以細化的公務員考核指標體系為基礎，建設區域性公務員考核綜合信息平臺，實現跨部門、多元化的考核主體共同參與。通過線上考勤和工作日志等方法強化平時考核，準確反映個人日常表現和工作狀態，并不斷積累客觀的精準化考核基礎信息，利用數據結構化手段，提升動態量化考核程度。借助大數據、云計算和移動互聯網技術，建立考核數據的分析和決策模型，實現智慧考核，提升考核技術水平和考核效率。建立工作痕跡責任鏈，及時識別、糾正、問責工作中可能存在的推諉卸責、懶政怠政行為和廉政風險，增強考核監督能力。

（五）注重考核程序執行的規范化和透明化

以e-HR系統中考核功能模塊的開發為抓手，充分整合群眾意見，形成科學規范的考核程序，實現公務員考核工作的流程化，促使考核主體嚴格執行考核程序，避免考核執行的隨意化。通過信息公開和程序公開等方式，提高考核工作的透明化，進一步加強群眾監督，提高考核過程的公平公正，以程序公平增強考核結果的公信力和考核對象的滿意度。

（六）完善考核溝通和反饋機制

建立貫穿考核全過程的考核溝通和反饋機制，降低考核主客體的信息不對稱，提高考核的客觀公正性。在任職或考核前，由主管領導與考核對象進行溝通，幫助考核對象了解和認同考核內容、標準等相關要求;在考核中，除個人自評外，充分利用考核面談等方式，實現雙向溝通，充分尊重考核對象的意見表達，避免考核爭議;在考核后，及時公開和反饋考核結果，對可能爭議結果進行處理，并就未來的績效提升計劃進行溝通，實現公務員考核對個人績效提升的持續影響。

（七）加強制度協同，規范考核結果應用

作為公務員隊伍建設的重要工具和制度安排，公務員考核應立足于公務員制度體系的整體建設，加強與培訓、晉升和薪酬等其他制度的銜接和協調性。促進考核體系和培訓體系的良性互動，圍繞新形勢下公務員的能力素質需要，通過電子化培訓等方式，強化公務員的德、廉意識，提升公共服務動機和個人專業能力，并將考核結果應用于培訓設計，提高培訓的問題導向和實效性。增強考核結果應用的執行性，明確考核結果和獎懲、職務職級晉升的關聯設置，將不同考核方式，如將定期和平時考核與不同激勵措施對接，提升激勵的時效化和實效化。