山西省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化之探

趙秀紅

摘 要：黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確指出鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，逐步建立和完善承包地“三權(quán)分置”制度;保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，土地流轉(zhuǎn)起著越來越重要的作用。闡述了山西省土地流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題，并提出促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范發(fā)展的對策建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn);風(fēng)險制度;流轉(zhuǎn)合同

文章編號：1004-7026（2019）19-0054-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F321.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已經(jīng)成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。近幾年，山西省在規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營方面已取得一定的成績，但與先進(jìn)省份相比，還存在一些制約因素，需要進(jìn)一步解決和完善。

1? 山西省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（1）土地流轉(zhuǎn)面積穩(wěn)步增加。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)一體化發(fā)展步伐加快，山西省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積一直呈穩(wěn)步增加態(tài)勢，家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)比率均逐年穩(wěn)步增加。2014—2018年，土地流轉(zhuǎn)面積從50.73萬hm2增加到61.6萬hm2，土地流轉(zhuǎn)率也從15.7%提升到18.8%。雖然山西省土地流轉(zhuǎn)率低于全國平均水平，但基本與全省的城鎮(zhèn)化進(jìn)程、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步與社會化服務(wù)水平相適應(yīng)，總體呈健康發(fā)展態(tài)勢。

（2）出租、轉(zhuǎn)包仍是土地流轉(zhuǎn)的主要方式，流轉(zhuǎn)面積占到流轉(zhuǎn)總面積的80%以上。與此同時，股份合作也在逐年增加，從2016年開始，每年以大約667 hm2的面積增加，截至2018年底，股份合作已經(jīng)達(dá)到了6 231.67 hm2。另外，耕地入股合作社的面積也在穩(wěn)步增加，從2015年的928.93 hm2增加到了2018年的1 706.13 hm2。

（3）流轉(zhuǎn)去向以流入農(nóng)戶為主。從流入對象來看，主要有農(nóng)戶、專業(yè)合作社及農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。從2018年的數(shù)據(jù)來看，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積為41.93萬 hm2，占流轉(zhuǎn)面積的68.1%。流入企業(yè)的面積也在逐年增加，2016年流入企業(yè)4.31萬 hm2，2017年為4.77萬hm2，2018年增加到5.37萬hm2。

此外，山西省各地土地流轉(zhuǎn)情況差異較大，流轉(zhuǎn)率高的地區(qū)為晉中市和太原市，流轉(zhuǎn)比率在30%左右，流轉(zhuǎn)率低的地區(qū)為忻州市和晉城市，僅在13%左右。同一個市不同縣區(qū)、同一縣區(qū)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同村的土地流轉(zhuǎn)情況也存在差異，土地流轉(zhuǎn)價格地區(qū)差異也較大。造成這種差異既與區(qū)位優(yōu)勢、種植條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等客觀條件有關(guān)，也受當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展政策帶動、土地流轉(zhuǎn)扶持政策引導(dǎo)的影響。

2? 山西省在土地流轉(zhuǎn)方面的做法及成績

（1）制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的重要文件，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。為貫徹落實好中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革、振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，進(jìn)一步推動山西省農(nóng)村土地制度改革，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，先后制定出臺了引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，以及建立和完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的一系列文件政策，全面系統(tǒng)地形成了土地流轉(zhuǎn)工作的制度框架、政策體系和思路措施，對山西省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作具有重要指導(dǎo)意義。

（2）加大土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理體系建設(shè)，暢通流轉(zhuǎn)渠道。在繼續(xù)強(qiáng)化縣、鄉(xiāng)、村3級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和土地經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系的基礎(chǔ)上，按照“確權(quán)完成之日，就是市場建成之時”的要求，依托土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，搭建農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，并逐步建立健全產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。截至2018年底，全省縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場全部建立，并成立了監(jiān)督管理委員會，出臺了相關(guān)管理辦法，制定了交易規(guī)則，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)累計交易4萬宗，涉及金額3億元。

（3）修訂完善土地流轉(zhuǎn)合同示范文本，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。在不斷修訂完善的基礎(chǔ)上，目前又根據(jù)新修訂的《農(nóng)村土地承包法》，制定了《農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)入股合同》，每年印制并下發(fā)各市、縣2萬冊。通過加大省級土地流轉(zhuǎn)合同示范文本推行力度，引導(dǎo)農(nóng)戶與流入方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，加強(qiáng)對合同簽訂的指導(dǎo)、鑒定、備案工作，合同質(zhì)量、簽訂率和履約率明顯提高。

（4）探索工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范機(jī)制，保護(hù)流轉(zhuǎn)權(quán)益。選擇在運城市開展試點，建立起工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管制度體系，完善資格審查、項目審核、風(fēng)險評估和分級備案手續(xù)，既為在全省推行摸索經(jīng)驗，也為如何在土地流轉(zhuǎn)過程中保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益，使農(nóng)村土地釋放更大的紅利探索方法。

（5）培育新型經(jīng)營主體，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。山西省先后制定出臺了專門的扶持政策，加大對新型職業(yè)農(nóng)民的培育，推進(jìn)“358”農(nóng)民合作社示范社建設(shè)行動，開展示范家庭農(nóng)場創(chuàng)建活動，積極培育農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管工作，促進(jìn)小農(nóng)戶對接大市場，把小農(nóng)戶帶上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。截至2018年底，山西省在工商部門登記的農(nóng)民專業(yè)合作社有102 873家，在農(nóng)業(yè)部門認(rèn)定的家庭農(nóng)場有10 115個。各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速發(fā)展，承接流轉(zhuǎn)土地、開展社會化服務(wù)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的能力不斷提高。

（6）鼓勵各地加大土地流轉(zhuǎn)財政金融扶持力度，加快引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。鼓勵有條件的地方制定引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)扶持政策，晉中、運城、呂梁3市先后開展土地流轉(zhuǎn)獎補(bǔ)，引導(dǎo)加快土地流轉(zhuǎn)速度。2015年，運城市通過開展獎補(bǔ)，1年新增流轉(zhuǎn)面積4萬hm2，是其他10個市新增面積的4倍。2017年，呂梁市通過開展獎補(bǔ)，土地流轉(zhuǎn)率較上年提高3.5個百分點，是全省增速的4.3倍。

3? 制約土地流轉(zhuǎn)的因素

（1）農(nóng)民法律意識和風(fēng)險防范意識缺乏，自我防范意識不強(qiáng)。在實踐中，多數(shù)農(nóng)戶不熟悉土地相關(guān)法律規(guī)定，不清楚土地流轉(zhuǎn)的方式和程序，大多數(shù)采取口頭協(xié)議，缺乏必要的書面合同。有的雖有書面合同，但內(nèi)容也極不規(guī)范，流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利、義務(wù)關(guān)系、流轉(zhuǎn)年限、流轉(zhuǎn)費用及其違約責(zé)任不具體、不明確，極易產(chǎn)生糾紛和矛盾。還有的合同對投資方的約束條款較少，極易產(chǎn)生風(fēng)險。

例如一些合同對流轉(zhuǎn)期滿后土地恢復(fù)沒有約束條款，造成土地恢復(fù)由農(nóng)戶承擔(dān)，損害了農(nóng)民利益。有些農(nóng)戶私下簽訂的合同不完善，約定不具有法律效力，更得不到法律的保護(hù)。

（2）土地流轉(zhuǎn)定價機(jī)制不健全，流轉(zhuǎn)效益不高。由于土地流轉(zhuǎn)的價格評估機(jī)制尚未建立，流轉(zhuǎn)價格的形成缺乏科學(xué)依據(jù)，農(nóng)村土地普遍缺乏土地流轉(zhuǎn)價格標(biāo)準(zhǔn)，難以保障農(nóng)民的利益。大部分由流轉(zhuǎn)雙方自行定價，流轉(zhuǎn)價格差別大。還有一些地方政府部門，代替農(nóng)民定價，盲目推行土地流轉(zhuǎn)，片面追求規(guī)模經(jīng)營，流轉(zhuǎn)效益不高，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益。

（3）一些經(jīng)營實體經(jīng)營能力不足，抵御市場風(fēng)險和自然風(fēng)險的能力較弱。由于不具備資金實力，缺乏必要的經(jīng)營管理能力和技術(shù)，也沒有經(jīng)過前期考察和調(diào)研，對市場風(fēng)險和自然風(fēng)險預(yù)估不足，有的經(jīng)營實體只看中政府的優(yōu)惠政策和財政補(bǔ)貼。一旦經(jīng)營不善，就一走了之，農(nóng)戶的利益就很難得到保障。

（4）市場風(fēng)險和自然風(fēng)險都是難以預(yù)料的。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身是一個微利行業(yè)，一方面，自然、氣候災(zāi)害等環(huán)境條件的惡化會給農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)造成不利影響;另一方面，隨著農(nóng)業(yè)市場化與國際化的深入發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營也面臨多樣而復(fù)雜的市場，生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)著巨大的風(fēng)險。

4? 對策及建議

（1）完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺。①繼續(xù)加快完善縣鄉(xiāng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，健全交易規(guī)則，拓寬交易品種，提升交易功能。②依托農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息平臺，盡快建立全省土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺，暢通信息，加強(qiáng)監(jiān)管。③借助信息服務(wù)平臺，廣泛宣傳與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，增強(qiáng)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識，提供信息傳遞、流轉(zhuǎn)交易、價格評估、法律咨詢等多項服務(wù)功能，切實為土地流轉(zhuǎn)搭起有效的服務(wù)橋梁。

（2）盡快建立農(nóng)村土地評估機(jī)制。組織專家對農(nóng)村土地開展多方位市場調(diào)研，采集真實準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，廣泛征求村級組織、農(nóng)戶和社會各界的意見和建議，形成了一套科學(xué)的評估系統(tǒng)，從而客觀地對農(nóng)村土地定級定價，確定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)評估指導(dǎo)價格。同時要不斷發(fā)展第三方中介組織，發(fā)揮市場評估作用，讓流轉(zhuǎn)的土地真正實現(xiàn)最大效益，讓農(nóng)戶真正享受到土地帶來的紅利。

（3）探索建立風(fēng)險防范制度。①地方政府要對土地流轉(zhuǎn)受讓方的經(jīng)營能力、資信情況、履約能力等進(jìn)行詳細(xì)的評估和資格審查，特別是要加強(qiáng)審查大面積流轉(zhuǎn)土地的工商資本的資質(zhì)和防范風(fēng)險能力。②建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金制度，可以在流轉(zhuǎn)前先交給地方政府專戶1年的流轉(zhuǎn)租金，如果流轉(zhuǎn)到期后未發(fā)生任何毀約或損害農(nóng)戶權(quán)益的行為，政府將土地流轉(zhuǎn)保障金返還企業(yè)。這樣可以降低農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險，切實保障農(nóng)民利益。③建立事中、事后監(jiān)管制度，定期對投資經(jīng)營方的經(jīng)營項目進(jìn)行風(fēng)險評估，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和生態(tài)環(huán)境。

（4）加大政府對土地流轉(zhuǎn)的財政支持。運城、晉中、呂梁3市在實行土地流轉(zhuǎn)獎補(bǔ)政策后，土地流轉(zhuǎn)有了很大的發(fā)展，也帶來了顯著的經(jīng)濟(jì)效益?？v觀全國土地流轉(zhuǎn)率高的省份，財政都有不同程度的支持，山西省各級政府也應(yīng)加大對土地流轉(zhuǎn)的資金扶持。此外，政府還可以積極引導(dǎo)金融、保險等行業(yè)積極投入到土地流轉(zhuǎn)中。加快金融機(jī)構(gòu)對土地經(jīng)營權(quán)的抵押和擔(dān)保，鼓勵商業(yè)保險公司就土地流轉(zhuǎn)開設(shè)新的險種，用投保的形式化解經(jīng)營風(fēng)險，保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)民的利益。

（5）及時開展土地經(jīng)營權(quán)登記工作。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的安排，及時開展土地經(jīng)營權(quán)的登記工作，建立備案制度。探索有效推行省級農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本的辦法，加大基層指導(dǎo)合同簽訂的力度，有效規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為、減少流轉(zhuǎn)合同糾紛。同時要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對土地流轉(zhuǎn)的登記備案工作，建立流轉(zhuǎn)合同等文本的立卷、歸檔、調(diào)閱等管理制度，維護(hù)合法的流轉(zhuǎn)關(guān)系及流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（編輯：周宏燕）