關于國家審計如何實現全覆蓋的研究

(北京工商大學 北京 100048)

一、引言

國家審計具有公共權力的制衡和監督職能，是國家治理的監督控制系統中重要的環節，主要在預防、偵查、監督與懲治央企腐敗問題上發揮著其強大作用。國家審計師在對央企的審計過程中從揭露問題、干預行為與實施懲罰這三個角度對中央企業發揮其治理作用，旨在為中央企業的健康有序發展創造優良的管理環境。

然而，我國央企數量眾多，國家審計署在2015—2018年開展的中央預算執行工作報告中所調查央企平均抽樣率僅為21.45%。有些單位從來沒有接受過國家審計師的深入調查。在審計內容的把控上，國家審計師仍然注重傳統的財政財務收支審計，對新常態下的信息系統審計等關注不夠。在審計效果的運用上，由于審計手段和處罰方式有限，審計結果局限在一定范圍內公開，導致成果運用有限。因此，受制于工作機制、審計資源和技術手段，目前我國國家審計在范圍、方式、效果等方面距離實現審計全覆蓋還有相當遠的距離。

中國國家審計難以實現全覆蓋已成為痛點問題。本文參考中國一汽先經過國家審計反腐治理，繼而在自查反腐工作中實現審計全覆蓋的案例，發現我國的國家審計師在現有條件下若想實現審計對象的全覆蓋，首先，必須依托現代信息技術，實現審計業務信息化，將全部審計對象納入監督范圍之中。其次，建立業務信息共享平臺，提升審計效率，實現全方位遏制腐敗。最后，要提高國家審計師的工作效率，還要適當放權，購買社會服務作為補充，以免浪費人才資源。

二、文獻綜述

(一)央企腐敗對國家治理的影響

學術界公認的對于腐敗定義為“以公共權力謀取私人利益”。Saloojee(2018)對腐敗進行了廣義上的定義：“腐敗是濫用公職或私人職務謀取私利。它通常受到其他非法行為的影響?！边^勇(2017)認為，中國當前的反腐強度顯著提高，尤其是在加大懲治力度等方面取得了突出成效，但腐敗現象仍具有日常性、頑固性的特點，腐敗“形勢依然嚴峻復雜”。

我國央企腐敗現象與制度設計缺陷有著緊密聯系。胡鍵(2014)認為，國家治理能力的底下導致只追求經濟增長，腐敗往往被大眾所容忍。因此腐敗的產生與現代化進程和政治體制的類型都沒有關系，而與國家治理能力直接相關。國家治理能力低下就會導致腐敗，腐敗則會進一步降低國家治理能力。在我國的社會發展中，央企對于經濟增長有著重要作用，有著重大的社會責任。黃倩(2019)認為，央企在國家防御、社會公共設施、稀有資源等會影響社會與國家發展的行業等，央企分布廣泛。

然而，近年來央企在發展中所產生的腐敗問題通過審計不斷被披露，國民經濟發展將被這些問題嚴重阻礙。

(二)國家審計與央企反腐治理的關系

2007 年，黨的十七大首次提出廉政建設思想，把思想建設、組織建設、作風建設、制度建設作為黨的五大建設內容。劉增軍(2020)認為國家審計不僅有利于預防、披露和懲治腐敗行為，還能監督公共權力的運行，提高政府的透明度和問責制。王愛國、劉玉玉等(2019)認為，國家審計通過發揮預防、揭示和抵御功能，對經濟社會運行中的風險隱患進行預防和預警，對真實情況和存在問題予以反映和揭示，最終達到促進制度健全、體制完善規范機制抵御經濟社會運行中的各種病害的目的。腐敗問題當然是“病害”的一部分。丁時勇(2018)認為，審計監督全覆蓋的根本目的在于通過覆蓋經濟、政治、社會、文化、生態等各個領域，深入分析公共資金、國有資產、國有資源的管理、使用、績效情況，為全面深化改革的戰略決策服務。只有實現審計全覆蓋，才能全面、客觀、真實地反映經濟社會發展的狀況及存在的問題，從而為政府決策和管理提供有力依據。

由此可見，國家審計只有在實現審計全覆蓋的情況下，才能最有力地在央企腐敗問題上發揮真正作用。

三、實現國家審計全覆蓋的路徑建議

(一)國家審計署2015-2018年間就中央企業審計情況

我國國家審計署每年發布的對于央企預算執行審計工作報告如圖1所示。可見平均問題金額于2016年達到最高值。四年間審計師的平均抽樣率在21.45%左右，其他央企沒有得到嚴格審查，無法確定2018年問題金額巨幅下降的原因來自于腐敗治理，還是樣本容量不夠大。并且，審計師追回金額微小，可見我國國家審計在范圍與效果等方面距離實現審計全覆蓋還有相當遠的距離。

數據來自2015-2018年度《國務院年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》

(二)實現國家審計全覆蓋的路徑建議

1.國家審計大數據化

當前正處于全面大數據化的信息時代，可通過建立審計單位信息數據庫同時采集和處理事物整體的全部數據，將全部審計對象納入監督范圍之中，實現審計業務信息化。國家審計師在整合審計數據的時候，要具有對大數據真實性與可靠性進行鑒證的能力，要同時對計算機科學、數學、統計學與審計學都有一定了解，擁有大數據分析和預測的評估能力。

2.建立業務信息共享平臺

國家審計作為外部監督機制，若想在短時間內提升審計效率，全方位遏制腐敗，要合理利用內部審計和社會審計的資源力量，不受空間與時間的限制，在業務信息共享平臺上集中傳遞處理所需要的一切信息，形成以國家審計為主導，內部審計為基礎，社會審計為補充的監督體系，實現多機構的分工協作大格局國家審計。

3.購買社會服務作為補充

對于某些專業程度高、保密性不強的工作，可以通過招投標購買社會服務作為補充，交給更加有資歷的專家去做，讓國家審計師能集中于真正重要的工作，也能提升整體的工作效率。國家審計機關要對這些購買的服務，從職業能力、信譽度的角度進行全方位的把關，進行質量控制與績效考核，保證社會服務能成為國家審計力量的有益補充。