PPP模式在中小城市有效實施中應注意的問題

李昭妤

（湖北汽車工業學院經濟管理學院，湖北 十堰 442000）

一、關于PPP模式

自2013年開始，國務院及相關部委密集出臺了關于PPP模式的許多政策文件，各地方政府紛紛積極響應號召，陸續上馬了許多PPP項目。由此，PPP模式在我國的發展正式進入普及階段。

PPP(Public-Private-Partnership，政府與社會資本合作)模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。其本質是一種風險共擔、利益共享的互利雙贏政企合作模式。

PPP模式的發展經歷了BT（建設-轉讓）、TOT（轉讓-經營-轉讓）、BOT（建設-經營-轉讓）等模式，當其本質都是通過政企合作，最大限度整合社會資源，從而激發市場投資活力，更好地提供公共產品和公共服務，促使經濟結構升級轉型。

二、PPP模式的發展背景

隨著我國國民經濟的發展，基礎設施建設正如火如荼進行。然而，在當前的財政投入政策和地方政府財政支出吃緊的條件下，加大交通基礎設施建設上的投入，無疑會增加地方政府的財政負擔壓力。與此同時，民間還有許多閑置資金亟待謀求新的投資增值渠道。如何把二者充分結合？于是，PPP政企合作模式應運而生。

在政府轉變職能、全面深化改革的時代背景下，政府積極吸引社會資本，進行融資手段創新和轉型也是必由之路。我國民間資本總量巨大，據保守統計，我國民間資本總量已高達50萬億元以上，對GDP的貢獻率已超過60%。然而，傳統融資模式存在渠道狹窄單一，多依靠銀行借貸維持；融資成本高昂、融資結構不合理；收益不固定，存在較大風險等問題。龐大的民間資本需要謀求新的融資渠道，以求資金的保值增值。作為一種新型的政企合作、項目融資形式，PPP模式以其“利益共享、風險共擔”的特點，合作共贏的運作目標受到廣大民營資本青睞。

近年來，PPP模式在公共服務領域風生水起，被廣泛應用于公共設施、地下管廊、軌道交通、體育場館建設等多個方面。

三、中小城市實施PPP模式應注意的問題

根據國家發改委網站公布的PPP項目庫來看，我國采用PPP模式運作的項目累計超過2000個，涉及到交通設施、市政工程、公共服務、生態環保等多個領域，呈現出大型省會中心城市和中小城市齊頭并進、共同參與的局面?？梢哉f，在有效利用民間閑置資本推進PPP模式參與城市建設方面，廣大中小城市并沒落后。

但是，中小城市在推行PPP模式過程中，也出現了相關法律法規不完善，項目實施不規范，監管維護不到位，政府話語權主導過重等問題。對這些問題進行梳理分析，將有利于廣大中小城市更好開展PPP項目建設。

（一）制定完善的法律法規體系

目前，關于PPP模式的法律架構已經建立，但是仍需要專門的法律法規體系盡快推出。PPP模式參與主體多、建設運營時效長，涉及到的法律問題也會多種多樣、層出不窮。而目前關于PPP方面的法律多是財政部、發改委等相關部委以文件政策的形式發布的，引來投資者的一些擔憂，從而在參與項目上瞻前顧后、畏葸不前。亟待出臺從國家到地方涉及到PPP模式項目全壽命周期的相關法律法規。

（二）建立信用名單，確保PPP協議有效履行

PPP模式能夠順利進入實施的關鍵因素就是政府和社會資本方簽訂合作協議，雙方的行為都要在協議的約束下進行。但是在具體實施中，有的地方政府過于強勢，缺乏契約精神，失信問題時有發生，導致社會資本方利益受損，也未能達到互利共贏、服務社會的初衷。有的社會資本方也會因經營管理不善、資金運轉不足、服務質量欠佳等問題而未能切實履行簽訂的合作協議，造成失信。

鑒于此，地方政府要嚴格履行合同內容，杜絕政府失信現象。社會資本方也要認真履行合同，全面提升自己的管理服務水平，確保持續提供高質量的公共產品和公共服務。同時，對政府和社會資本方的失信行為也要嚴格監管，建立失信紅黑名單，讓守信的行為得到合理獎勵，讓失信行為得到應有的懲戒。

（三）加強風險管理研究

PPP模式在實施的過程中會遇到來自多方的風險。比如，環境風險、建設風險、運營風險、合作風險以及不可抗力風險等。中小城市在實施PPP模式時，要對這些風險點進行及時梳理和科學評估，做到心中有數，防患未然。

PPP模式是建立在政府和社會資本方“風險共擔、利益共享”的基礎上的，風險分擔問題便是決定PPP模式運作成敗的關鍵因素。PPP模式各參與主體之間要有工程全壽命周期的理念，加強對風險管理的研究，根據自身情況合理分擔風險，把可能出現的風險降到最低。

（四）社會資本方應提升自身綜合實力

PPP項目運營期比較長，通常是10-30年，主要靠長期有效的運營管理來彌補前期的巨額投入，從而獲得利益。這就對社會資本方的運營管理能力提出了嚴重的挑戰，如果社會資本方的運營管理能力不足，將會對整個項目帶來致命影響。在這方面，最著名的例子就是奧運場館鳥巢了，在奧運過后，鳥巢項目的運營管理者因缺乏有效的管理能力，鳥巢頓時陷入一片沉寂和蕭條，雖然也時有承接大型體育賽事，但總體收益一直處于收不抵支狀態。

PPP模式中的社會資本方要搭上“互聯網+”這趟順風車，全面提升自己的綜合能力，實現管理的數字化、信息化、網絡化、智能化，提高管理的科學水平。

四、結語

PPP模式為我國城市基礎設施建設提供了有益嘗試，開辟了更廣闊的投融資模式，將帶來一場管理和服務理念上的變革。廣大中小城市在實施PPP模式的時候要從法律、管理、風險防范等方面加強研究，讓PPP模式成功推行。