強化陜西省環保機構垂直管理單位財務管理的思考

文/劉大為，陜西省環境保護廳

1 基本情況

為加快生態文明建設，促進經濟社會可持續健康發展，黨中央、國務院決定實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，陜西省委、省政府決定將現有市級環境監測機構調整為省級環保部門駐市環境監測機構。擬上劃的11個環境監測站中正處級建制1個，副處級建制6個，正科級建制4個，核定總編制587名，實有正式在冊人員643名，臨時聘用人員200名。除楊凌外，其余環境監測站已全部達到國家標準化建設相關要求，具備相應的環境監測能力。共有辦公、實驗用房6萬平方米，各型車輛62輛，各類監測儀器設備、辦公家具等5千多臺套。各站近3年平均經費1120萬元（含人員工資），平均分配到正式人員為人均經費21萬元，含聘用人員后人均經費14萬元。

2 垂直管理政府部門財務管理主要特性

垂直管理政府部門的財務治理,整體上與一般行政事業單位一致,是確保人大批準和財政撥付的財政預算依法執行并確保合理的行政運行成本; 就其內部治理而言，垂直管理內部的最上級領導機構通過統一的預算安排，對重大經費支出、資產管理、政府采購事項的審批與授權,實現對下設各層級單位的財務監督和管控。對于下設的各個單位而言，由于每個單位均為獨立核算單位，承擔相應的法律責任，開展獨立的財務支出行為，上級機構的管理與監督屬于外部治理; 對于垂直管理整個系統而言，內部上下級的監管屬于內部治理。

3 垂直管理政府部門財務管理存在的主要問題

雖然普遍認為環境監測機構上劃后更有利于工作的開展，經費保障也將更加有力，但從已實施垂改的單位運行實際情況來看，垂直管理政府部門財務管理仍存在不少問題。

一是經費來源單一，保障水平低。省級垂直管理部門經費來源為省級財政，除此以外，其他來源非常少。如果沒有創收彌補，經費保障水平會非常低，缺口嚴重，一定程度上影響正常工作的開展。以陜西省地方財力較好的西安市為例，2016年共用經費預算80.84萬元，其中監測服務費創收63萬元，占比78%，大部分共用經費是靠自行籌集資金解決，如果單位沒有其他來源，籌集資金難度非常大。2017年以后，國家不允許各級環境監測站進行有償服務創收，合規經費來源僅為財政預算，陜西作為西部地區，各級財政財力有限，保障水平偏低，在一定程度上影響了監測工作的開展。

二是與地方聯系少，地方支持較少。由于垂直管理部門資金全部來自上一級，與地方政府聯系少，缺乏協調，地方財政基本不安排垂直管理部門經費。另外對于津補貼等收入政策，雖然垂直管理部門名義上也執行地方政策，但地方出于各種因素，不便下文的政策，垂直管理部門往往不能執行，造成實行垂直管理的部門與地方部門個人收入不一致。由于管理體制的安排，環保垂管單位需要完成地方黨委政府布置的專項工作，垂管前專項工作有專項經費保障，垂管后地方黨委政府不再安排專項經費，容易出現只干活不付錢的被動局面。

三是財務管控責權劃分不清, 分權體制不健全。垂直管理單位在財務工作上接受上級單位財務部門的領導，但由于其均為獨立法人,實行獨立核算,擁有較大的自主權。受上述主要因素影響, 上級部門和下級部門之間財務分權機制不健全，垂直管理系統財務集中管控的職責難以劃分,上級部門和垂直管理單位之間容易互相推諉,甚至出現上不管、下不理的失控情形。

四是管理監督難度大，不利于風險防范。對于垂直管理部門來說，當作為地方職能部門時，受到當地黨委政府的制約，財務工作會受到地方財政、審計部門的監督。垂管后由于是上一級管理下一級，一垂到底，財務管理監督只由上級財務主管部門負責。由于點多面廣、跨度大，且受地域、時間、人力等條件的限制，上級財務主管部門對下級管理職能靠開會、下文件、抽查、巡視、年終考核、報表等有限的手段，有點鞭長莫及。山高皇帝遠的寬松氛圍，使得基層垂直管理部門一把手成為說一不二的“家長”，上級的各種規定、要求都成了一紙空文，一旦腐敗，往往多年不會暴露。

4 加強垂直管理政府部門財務管理的建議

4.1 強化預算管理，提高部門預算編制的質量。首先，單位領導要高度重視預算工作，保持部門預算與財政預算改革的方向相一致，切忌拍腦袋編預算。其次，上級財務主管部門要加強業務指導，對預算編制的程序、要求等予以明確，幫助垂管單位編制好預算。第三，要找“統籌兼顧，輕重緩急”的原則，優先保障人員、共用經費，擇優安排重點項目。

4.2 加強溝通協調，積極爭取地方支持。市級環境監測機構經費上收到省級后，經費統一由省財政安排，但同時也接受當地黨委、政府的業務領導，直接或間接為地方的經濟發展服務，因此，應利用各種機會與當地政府積極溝通、協調，爭取各級地方財政的支持，以緩解省級財政壓力。

4.3 建章立制，完善財務監督管理辦法。全面梳理財務工作的工作依據，包括會計法、預算法、財務會計制度、上級文件規定和工作要求等，建立有關程序文件和作業指導書，對財務工作的具體流程重新規范、重新設計。同時，結合單位工作特點，對關鍵過程、環節、崗位進行審查，加強監督，評價各項制度運行情況。對各項管理和資金使用中存在的問題，及時提出改進建議，規范管理，堵塞漏洞，消除隱患，防范風險。

4.4 加強資金支出管理，提高資金使用效益。一是必須按照批準的預算用途和開支范圍使用。二是加強資金使用效益分析，建立一套有可操作性、簡潔高效的預算績效評價指標體系，定期對資金使用情況進行評價，進一步提高資金使用效益。三是必須厲行勤儉節約，既要考慮工作需要，又要合理節約使用資金，不該花的堅決不花，有錢花在刀刃上，花出效益來。四是實行民主理財，重大事項集體研究，對支出審批要認真審查，符合規定要求才能報銷。

4.5 加強人員培訓，提高財務人員素質。借用地方財政培訓平臺，積極參加地方組織的培訓，以及各級會計職稱考試，大力培養業務精、善管理、能創新的財務干部，以點帶面，提高財務人員業務素質。在學習財務業務的同時，要特別注重學習本單位業務知識、熟悉單位業務，不說外行話，不辦迷糊事，做到“要錢有理由，管錢有準則，花錢有依據”。