完善居住證制度 推動人口城鎮化發展

文/劉澤正，武漢大學經濟與管理學院

目前我國常住人口城鎮化率為58.5%，戶籍人口城鎮化率只有4 3%左右，不僅遠低于發達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發展中國家60%的平均水平。居住證是戶籍改革進程中的一項過渡性政策，相比原來的戶籍制度，居住證制度在打破社會二元結構，削弱因城鄉戶籍差異而產生的權利不公現象等方面有了長足的進步，李克強總理在政府工作報告中指出，居住證具有很高的含金量，要加快覆蓋未落戶的城鎮常住人口，使他們依法享有居住地義務教育、就業、醫療等基本公共服務。

1 完善居住證制度對于我國人口城鎮化發展的意義

1.1 完善居住證制度可以實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，提升了人口城鎮化的質量。

基本公共服務是指由政府主導、旨在保障全體居民生存和發展基本需要的公共服務，享受基本公共服務是公民的基本權利。我國目前各地區的基本公共服務與戶籍掛鉤，導致城鎮中大量的流動人口特別是農民工雖然人在城鎮卻享受不了這些服務。新型城鎮化的核心是人的城鎮化，而這一核心的關鍵就是轉移人口市民化。辜勝阻（2014）認為沒有戶籍但有公共服務，也是市民化，因此，絕不能把戶籍看成是市民化最重要和唯一的標準。居住證制度是實現城鎮基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展的重要手段。完善居住證制度可以實現轉移人口事實上的市民化，提升人口城鎮化的質量。

1.2 完善居住證制度能夠有效緩解大城市的壓力，提升中小城市的吸引力，推動人口城鎮化的均衡發展。

由于大城市的醫療、教育等資源豐富，就業機會多，社會保障體系健全，所以人口大量涌入，造成了人口膨脹、交通擁堵、資源緊張等“大城市病”癥狀。這種現象既不利于大城市的有序運行，也不利于均衡城鎮化的發展。完善居住證制度可以通過設定居住證的門檻和含金量，改善公共資源配置來吸引人口回流創業，促進產業人口“雙轉移”,有利于實現人口和產業在區域之間的均衡分布，既有助于緩解東部大城市人口過度膨脹以及產業過度集中地壓力，也有助于通過產業轉移和人口回流，在中西部地區建成更多的具有一定規模效應和集聚效應的中小城市，逐步形成功能互補、協調發展的城鎮體系，有效緩解“大城市病”。

1.3 完善居住證制度可以解決農村人口流遷無序的問題，促進我國人口城鎮化的健康可持續發展。

由于人口的不合理流遷，造成部分地區出現人才大量流失，勞動力短缺現象，每年的外出農民工中有近九成都是非舉家外出，造成部分農村出現“留守兒童”、“空巢老人”等現象，導致土地荒廢，既不利于農村經濟的發展，也不利于農民工子女的教育，這些現象對于經濟社會的穩定發展造成了嚴重威脅。通過完善居住證制度，改革和創新相關配套制度，可以加強政府的宏觀調控能力，從而引導人口向國家戰略發展地區合理、有序流動，促進我國人口城鎮化的健康可持續發展。

2 居住證制度實施過程中存在的問題

2.1 農業轉移人口市民化的成本分擔機制缺失，嚴重阻礙了農民工市民化和人口城鎮化的進程。

要通過居住證制度來實現基本公共服務常住人口全覆蓋，達到農民工市民化的目標，需要經濟支持來滿足進程中的公共成本和個人成本。據測算，我國東、中、西部城鎮農民工市民化的人均公共成本分別為17.2萬元、10.2萬元和10.4萬元，全國平均為12.9萬元。除公共成本外，還要考慮到農民工落戶時日常生活、社會保障、住房等個人成本，因此，政府和個人都面臨著巨大的經濟壓力。由于政府的財政資源有限，農民工工資水平較低，而且目前我國轉移人口市民化中的成本分擔機制還處于缺失狀態，因此這些成本就成為了居住證制度促進人口城鎮化發展過程中的巨大阻礙。

2.2 大城市居住證的申領門檻較高，而中小城市又不具備足夠的吸引力，導致居住證制度沒有達到預期的效果。

提高大城市居住證的申領門檻，降低中小城市的居住證申領門檻，同時提升中小城市居住證所附帶的市民化待遇，這種方法看似可以吸引到更多的轉移人口從大城市向中小城市流動，但是“打鐵還需自身硬”，中小城市在沒有產業化支撐的情況下缺乏就業機會，即使完全開放了戶籍制度也不能吸引流動人口。大量農村轉移人口寧可選擇不持有居住證，繼續在大城市打工，也不愿意到產業薄弱的中小城市落戶。如果中小城市不提升自身產業水平，不加強基礎設施和公共服務的建設，讓這種狀況繼續下去的話，那么居住證制度在引導流動人口和推動人口城鎮化均衡發展方面的實際效果會大打折扣。

2.3 居住證制度與戶籍制度的銜接不完善，居住證申領、落戶等門檻的設定很容易導致外來流動人口內部階層分化。

部分地區受到財政、資源等多方面的壓力，落戶指標有限，居住證持有人在當地落戶的條件比較苛刻，因此在持有居住證的階段停滯不前，還有些底層農民工達不到居住證的申領資格，這就造成了外來流動人口內部階層的分化。以前是城鄉差別，現在將市民區分出三種身份——戶籍人口、持居住證的人口，既無戶籍也不持居住證的人口，從待遇上看，亦即城市中的一等公民、二等公民和三等公民。這種現象不僅沒有打破城鄉二元結構，反而在城市內部形成了三元結構，這與居住證的本意背道而馳。

3 關于完善居住證制度的對策建議

3.1 明確農民工市民化成本，建立市民化成本分擔機制和市場化的投融資機制。

在明確農民工市民化成本的基礎上，科學合理地建立政府、企業、個人共同參與的市民化成本分擔機制。中央政府要加大財政轉移支付力度，給予地方政府在提升公共服務能力方面的支持；地方政府要明確任務，承擔轉移人口市民化在教育、就業、養老、醫療、住房以及基礎設施建設方面的公共成本；企業要依法為農民工繳納社會保險，并且實現農民工與城鎮職工同工同酬的平等待遇；農民工個人也要積極參加技能培訓，承擔日常生活和培訓的費用，提升自身融入城市的能力；其他社會福利組織要承擔農民工法律維權和社會救助等方面的成本。通過各界共同努力，建立完善的農民工市民化成本分擔機制。還要有效結合政府和市場的能力，建立市場化的城鎮化投融資機制，積極引導民間資本參與城鎮化建設，分擔市民化成本，減輕政府的財政壓力。

3.2 建立科學的積分賦權協調機制，引導外來人口在大城市內部合理流動。

推動均衡城鎮化，發展中小城市，并不意味著要放棄大城市的發展，大城市在我國城鎮化中發揮著輻射中心的作用。通過合理空間規劃和交通規劃、發展公共交通等，來解決交通擁堵問題；通過加強污染治理和生態建設等手段克服環境污染；通過大力使用“智慧城市”的先進技術和手段，提高城市的組織管理效率。大城市的居住證制度設計應當具有一定的門檻來限制人口過度膨脹，但由于大城市還有很大的發展空間，所以也不能一味的去增加居住證的門檻，這樣不但難以解決“大城市病”癥狀，反而會限制大城市的進一步發展。

3.3 完善居住證積分管理制度，避免外來流動人口內部分化。

降低居住證的申領門檻，只需滿足“合法穩定就業，合法穩定居住”即可申領，但是得到居住證不代表可以享受全部的社會福利，讓社會福利和落戶政策與積分掛鉤，在堅持“有差別、不歧視”的原則基礎上，以打破城市內部二元乃至三元結構為目的，逐步縮小居住證持有人與市民在待遇上的差距，并當積分滿后給予落戶政策，實現居住證與戶籍的無縫對接。在落戶方面，要體現效率優先，兼顧公平的原則，可以采取積分與搖號相結合的方式，為長期居住和穩定就業的低收入、低學歷勞動者提供更多的落戶機會。

3.4 運用網絡和信息技術，加快建設全國統一的居住證信息管理系統。

人口城鎮化的發展要與信息化相結合，運用網絡和信息技術，更加高效的進行城市管理。居住證制度作為管理城市流動人口的政策工具，要與信息技術相結合，加快建設覆蓋全國各個地區的統一的居住證信息管理系統。中央和各級政府可以通過這個平臺更加高效的監測流動人口、掌握宏觀數據，更方便的為持有居住證的外來流動人口提供基本公共服務，節約了政府的管理成本，為以后建立起全國統一的居住證制度打下基礎。