新型城鎮化背景下我國中小城市的發展目標與路徑選擇

文/韓雅青，武漢大學經濟與管理學院

中小城市在我國新型城鎮化建設中占有主體地位，是我國經濟結構轉型和產業轉移戰略的關鍵。從廣義上看（包括含鄉鎮的市轄區），截至2017年底，中小城市直接影響和輻射的區域，行政區面積達934萬平方公里，占國土面積97.3%；總人口達11.77億，占全國總人口的84.67%，中小城市經濟總量達70.24萬億元，占全國經濟總量的70.24%。因此，大力發展中小城市對于我國城鎮化進程和經濟社會發展都會起到非常重要的作用。

1 中小城市在我國新型城鎮化發展中的戰略地位和意義

1.1 發展中小城市，可以促進優化產業布局和人口分布，推動均衡城鎮化，有利于我國經濟社會的健康可持續發展。

當前我國城鎮化發展不均衡，大城市的資源環境約束日益趨緊，人口過度集聚，再加上空間規劃不合理，城市管理服務水平不高，導致許多地區出現了“大城市病”的癥狀。與此同時，中小城市由于集聚產業和人口能力不足，人地脫離現象嚴重；小城鎮數量雖多，但規模小、功能弱，造成了資源浪費，可見，中小城市的城鎮化潛力并沒有得到充分發揮。發展中小城市是重構城市體系、優化我國城市化空間戰略布局的關鍵抓手（王方，2014）。提升中小城市集聚產業和人口的能力，既可以將部分產業和人口從大城市中疏導出來，又可以整合小城鎮的資源，做到大中小城市協調發展，有利于我國經濟社會的健康可持續發展。

1.2 發展中小城市，可以有效降低轉移人口市民化的成本，有利于解決“半城鎮化”問題。

新型城鎮化的核心是人的城鎮化，而這一核心的關鍵就是轉移人口市民化。目前我國常住人口城鎮化率已經達到56.1%，但戶籍人口城鎮化率僅為37%，未來這種差距還有擴大的趨勢，這種差距說明部分轉移人口并沒有實現真正的市民化，沒有享有平等的城市服務，是“半城鎮化”。農民工在轉型成為市民的過程中，需要承擔其在城市的生活保障成本、住房成本以及自己放棄原有農村土地經營性收入的機會成本。而這種成本在不同地區和不同規模城市之間的差異很大。據測算，我國東、中、西部城鎮農民工市民化的人均公共成本分別為17.2萬元、10.2萬元、和10.4萬元。東部地區由于大城市和特大城市數量多，市民化公共成本大幅上升。大城市高房價增大了農民工生活壓力，成為阻礙農民工融入城市的重要制約因素。而中小城市房價相對特大城市要低，市民化難度也要遠低于大城市。因此，發展中小城市，改善公共資源配置，可以提升中小城市的吸引力，有效降低轉移人口市民化的成本，有利于解決“半城鎮化”問題。

1.3 發展中小城市，可以帶動脫貧攻堅和新農村建設，實現城鄉統籌發展。

近年來，中央政府提出推進新型城鎮化，建立以工促農、以城帶鄉、工農互惠的新型城鄉關系。中小城市與鄉村在各方面的聯系都很緊密，是城市與鄉村聯系的重要環節，是城鄉統籌發展的戰略支點。因此，中小城市的發展水平和輻射帶動能力，直接決定和制約著鄉村的發展能力和發展速度。重點發展中小城市，發揮對農村和農業的帶動效應，同時與脫貧攻堅和新農村建設相結合，有利于工業反哺農業、城市支援農村，實現城鄉統籌發展。

2 當前我國中小城市發展過程中存在的一些問題

2.1 部分中小城市由于規劃不合理，盲目追求城市規模擴張和“大而全”的產業體系, 加重了中小城市發展的負擔。

目前很多中小城市的發展缺乏一定的規劃，盲目模仿大城市的模式，忽視了自身優勢和特色，造成了土地資源的浪費、項目成本過高等問題，這些問題嚴重制約了中小城市的進一步發展。我國中小城市存在著土地城鎮化快于人口城鎮化的問題，1996年，我國城鎮面積是1.3萬平方公里，到2016年年底，擴大到9.4平方公里，增長了7.2倍；而同期的城鎮人口，僅從3億增加到7.92億，這其中還包含沒有實現市民化的農民工群體，可見城市建設占用土地的速度遠遠快于吸納人口的速度。許多地方陷入了城鎮化的誤區，追求城市規模的不斷擴張，過度依賴房地產行業，忽視產業的協調發展、城市質量的提升和城市軟實力的建設。城鎮化不是“房地產化”，產業集聚才是人口集聚的基礎。很多中小城市產業體系構建不合理，盲目追求“大而全”的產業體系，或引進一些落后產業，加重城市負擔。中小城市的發展建設，要認準自己的城市定位，在城市職能上不貪多、不貪全，實事求是又高瞻遠矚地確定好自己的發展目標和方向。

2.2 一些中小城市忽略了自身的人文特色和環境優勢，城市規劃和產業發展互相效仿、千篇一律，失去了自身特色，在城市發展中迷失了方向。

近年來，隨著城鎮化向中小城市推進，部分開發商熱衷于噱頭，大搞“羅馬風情”、“巴黎印象”等西式風格建筑，或又為了“形象工程”去建造脫離實際的地標性建筑和廣場，不僅占用了大量的土地資源，還使城市失去了自身的文化特色，出現“文化沙漠”現象。這種現象不利于城市形象的建立和城市軟實力的提升，影響城鎮化的質量和可持續性。相對而言，中小城市文化生態體量小，更脆弱，一個項目就可能讓一個小城天翻地覆。因此，大拆大建應該更慎重。

2.3 在城鎮化進程中，城市建設的成本分擔機制缺失，很多中小城市的政府過度依賴土地財政，不利于城鎮化的健康可持續發展。

中小城市想要提升人口集聚功能，不僅要通過發展特色產業來增加就業機會，還應該進一步加強基礎設施和公共服務方面的建設。在現有的財稅體制下，中小城市政府的財政收入難以承擔基礎設施和公共服務建設的高額成本。目前，中小城市政府普遍面臨著財力與事權不相匹配的情況。在缺乏成本分擔機制的情況下，許多地方政府過度依賴土地財政，致使土地價格不斷攀升，進而推高房價，無形中增加了市民化的成本，對農民工轉移人口產生了“擠出效應”。此外，由于土地財政基本上屬于“一次性財政”，以土地抵押為支撐的地方政府融資平臺已經積累了巨額的債務，土地財政已成為地方債務最大的法律風險來源，不利于城鎮化的健康可持續發展。

3 我國中小城市的發展目標與路徑選擇的思考

在新型城鎮化背景下，中小城市應當明確把“城市群”作為發展方向，圍繞中心城市合理分工協作，加快實現區域一體化。在路徑選擇方面，要從自身特色和文化入手，發展特色產業；堅持走綠色低碳的發展路線，通過提升人口集聚功能來實現城市的健康可持續發展。

3.1 中小城市的發展必須要和城市群建設緊密結合，在完善城市功能的同時加強與區域內其他城市的聯系，實現大中小城市協同發展。

城市群是國家和地區的經濟中樞，城市群的建設將是新一輪城鎮化的重要走向。《國家新型城鎮化規劃》指出，城市群將成為未來城鎮化的主體形態。城市群不僅可以發揮中心城市的規模效應和輻射作用，緩解其人口和資源承載壓力，而且還能增強周邊中小城市的區位優勢，實現大城市和中小城市的協同共贏發展。目前，我國已經形成了京津冀、長三角、長江中游、成渝、珠三角五大國家級城市群。未來，我國計劃打造更多的城市群來惠及更多的城市。在新型城鎮化背景下，中小城市的發展必須要和城市群建設緊密結合，在完善城市功能的同時加強與區域內其他城市的聯系，發揮區位優勢，提升吸引力。

3.2 中小城市的發展路徑應該與大城市區分開來，在自身特色和文化上尋找核心競爭力，走“專、精、特、新”的特色專業化道路。

在新型城鎮化建設、經濟結構調整、產業轉移的大背景下，中小城市在現代經濟體系當中的作用越來越重要。與大城市相比，中小城市經濟發展的總體水平還不高，城鎮綜合功能較弱，存在基礎設施落后，公共服務缺失等問題。因此，中小城市的發展路徑應結合其自身優勢和特色文化，把所在地區的歷史文化和精神融入到規劃建設、景觀和建筑設計之中，將自身優勢轉化成產業集聚和人口集聚的動力。中小城市的發展路徑應當同大城市區分開來。大城市注重提升產業層次和中心功能，逐步向高端化和服務化方向發展，中小城市和小城鎮則應該走專、精、特、新的特色專業化道路，最終構造一個優勢互補、合理分工、錯位競爭、互助融合的城鎮化產業發展新格局。

3.3 中小城市要通過提升城市條件、建立住房多元化供給體系、完善創業扶持體系與職業培訓體系來提升人口聚集功能。

人口集聚是一個城市發展的源動力，中小城市在自身建設過程中的關鍵是實現人口集聚功能。在城鎮化進程中，中小城市由于基礎設施不完善、公共服務質量低、產業基礎薄弱，對人口的吸引作用較小。為了提升人口集聚功能，中小城市必須從多方面入手。第一，中小城市要不斷完善基礎設施建設，提升社會公共服務質量，同時放開戶籍的限制，吸引農村地區的人口向城市轉移；第二，中小城市要想真正實現人口集聚，就必須解決轉移人口的住房問題。要過土地制度和財稅體制改革，抑制房價過快上漲，完善保障房制度，建立起覆蓋不同收入群體的城鎮住房多元化供給體系。第三，產業集聚所帶來的就業機會能夠不斷地吸引人口集聚。中小城市要把握好東部大城市產業轉移的機遇，不斷完善創業扶持體系與職業培訓體系，幫助轉移人口更好融入城市。