《陜西省地下水條例》研究與思考

張曉霞

（陜西省地下水管理監測局，陜西 西安 710003）

《陜西省地下水條例》于2016年4月1日正式頒布施行，標志著陜西地下水保護管理步入了法制化軌道，為嚴格保護、科學合理開發利用地下水，實現地下水安全和可持續利用提供了法律保障，對促進全省經濟社會發展和“三個陜西”建設具有重要的現實意義。這是繼新疆、遼寧、河北三省之后，全國出臺的第4部地下水管理方面的地方性法規，是陜西地下水保護管理工作中具有里程碑意義的一件大事，對全省乃至全國地下水保護管理法制化進程具有很大的推動作用。

一、《條例》出臺背景分析

陜西是一個水資源十分缺乏的省份，水資源短缺是基本省情。由于地表水缺乏，地下水成為抗旱應急重要水源和城鄉居民生活用水的主要供水水源，在經濟社會發展中發揮著重要作用。近年來，中央提出大力推進生態文明建設，并將生態文明建設納入了“五位一體”總體布局，陜西省委省政府也提出建設“富裕陜西、和諧陜西、美麗陜西”的目標。《條例》正是順應全省經濟社會發展形勢出臺的一部重要的地方性法規，將人水和諧、生態文明、可持續發展等地下水保護管理理念以立法的形式確定下來，確保地下水的良好保護、有效管理和合理開發，是新形勢下加強地下水保護和建設生態文明的重要舉措。

（一）是促進和保障經濟社會發展的需要

水是生命之源、生產之要、生態之基。“善治秦者必先治水”也是陜西經濟社會發展經驗的深刻總結和必然選擇。新的歷史條件下，水利改革與發展面臨著水資源需求快速增長、防洪保安壓力增大和氣候變化、水生態環境惡化等諸多重大挑戰，水資源緊缺已經成為制約經濟社會發展的重要因素。陜西一直存在人多水少、水資源嚴重短缺、時空分布不均等特點。隨著經濟社會發展，水資源短缺矛盾更加凸顯，地下水開采量也日益加大，一些地區由于無序過量開采地下水，已影響到地下水資源的可持續開發利用。目前，全省已經出現了15個地下水超采區，地下水面臨的突出問題引起了社會各界和各級政府的廣泛關注和高度重視。出臺《條例》，是站在新的歷史起點，科學謀劃地下水保護管理，對優化地下水資源配置、促進地下水可持續開發利用、統籌經濟社會發展、轉變發展方式、提高水資源與水環境的承載能力、保障全省經濟社會健康快速發展具有重要意義。

（二）是加強地下水保護管理的需要

解決好水資源問題，事關我國“四個全面”戰略布局，事關中華民族永續發展，也事關全省經濟社會發展。地下水是水資源的重要組成部分，是陜西重要的抗旱應急水源和居民生活用水的主要供水水源。近年來陜西地下水供水量已超過30億方，占全省總供水量的40 %。對一些地方來講，地下水甚至是唯一可靠的供水水源，是大旱之年的保命水。地下水的開發利用，一方面為全省經濟社會發展和工農業生產以及城鄉居民生活用水，提供了水源保證，發揮著重要作用；但另一方面，由于人們對地下水本身特點認識不足和開發利用、保護不當，一些地區由于無序過量開采地下水，已影響到地下水資源的可持續開發利用。出臺《條例》，明確地下水開發利用“控制線”，有利于執行最嚴格的水資源管理制度，有利于建立水資源總量控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”，為地下水可持續發展留下廣闊空間。

（三）是推進生態文明建設、保障城鄉供水安全的需要

地下水是重要的生態環境因子，它的變化往往會影響生態系統的天然平衡狀態。地下水的形成和運移較為緩慢，人工持續大量開采后，開采速度大于補給速度，不能實現采補平衡，會對水循環系統、水生態和環境產生一系列影響。一旦出現地下水的采補失衡，造成地下水位持續下降，水質受到污染，修復治理周期較長。有的需要數年或數十年能恢復，而有的則需要數百年才能恢復，甚至有的深層地下水一旦破壞將永遠無法恢復。而在關中北部、陜北大部分地區的城鄉居民生活供水水源全部來自地下水。就陜西的情勢來看，受不當開發行為、污水排放及農業面源污染等的影響，地下水供水安全形勢不容樂觀。出臺《條例》，有利于保證城鄉供水安全，有利于社會穩定，推進生態文明建設，確保地下水的可持續利用。

二、《條例》立法特點

一是體現了綜合性。《條例》堅持問題導向，針對地下水保護管理中存在的薄弱環節和突出問題，吸納了陜西多年來的基本經驗和成功做法，借鑒了兄弟省市的立法實踐，內容涵蓋了地下水規劃、開發利用、保護、監測與監督管理等多項內容，是一部全面管理地下水的綜合性法規。

二是突出了創新性。第一轉變了保護觀念，以嚴格保護地下水為核心，以采補平衡、防止污染為目標，緊扣地下水開發、利用、保護等關鍵環節確立了管理制度和保護措施。第二強化了開發利用的意識，擯棄過去“逢水即采”的做法，限定了開采對象和范圍，要求以水定需、量水而行，以水資源承載能力布局經濟社會發展項目。第三創新了管理方式，既強調嚴格依法管理保護，明確了各級政府和各有關部門的職責任務，也強調發揮價格杠桿作用，合理調整確定地下水水資源征費標準，充分發揮政府和市場兩手發力的作用。

三是注重了操作性。《條例》職責明確，對全省地下水規劃、開發利用、監測與監督管理等工作進行了系統規范，強化了水利、環保、國土等部門的協作與分工。對地下水取水工程施工管理、地下水水源熱泵系統建設、開采礦藏或建設地下水工程疏干排水、農業綜合開發、扶貧、土地整理、現代農業園區等項目建設取用地下水、建設海綿城市、地下水水質保護、超采區劃定和禁采區治理等都做出了明確規定，具有很強的針對性和可操作性。

三、《條例》重點內容解析

一是健全完善管理體制。《條例》明確規定縣級以上人民政府對本轄區地下水保護管理負總責，將地下水保護、節約、監測等基礎設施建設納入本級國民經濟和社會發展規劃，所需經費列入本級財政預算；將地下水開發利用、節約保護和污染防治的主要指標納入地方經濟社會發展綜合評價體系和年度目標責任內容。規定了各級水行政主管部門和國土、環保、住建、農業、氣象等部門的權利和義務。明確要求鄉（鎮）人民政府、街道辦事處協助、配合做好本轄區地下水保護管理工作，這是在陜西涉水地方性法規中首次將管理職責下延到鄉鎮一級。這些規定，為依法保護與管理地下水提供了體制機制和經費保障。

二是突出地下水規劃管理。《條例》規定縣級以上水行政主管部門要根據地下水調查評價成果、水資源承載能力和經濟社會發展趨勢，按照以水定需、量水而行的原則，編制地下水保護與利用規劃。要求根據地下水調查評價和監測成果、供水水源等情況調整劃定地下水超采區，明確地下水禁止開采區和限制開采區。同時，對地下水污染防治規劃的編制也做出了明確規定，體現了對地下水水量、水位、水質的全面規劃管理。

三是加強開發利用管理。《條例》確定了地下水開采總量和水位“雙控制”制度，地下水開發利用應當以淺層地下水為主，控制開采承壓水。首次明確了地下水規劃水資源論證。對取用地下水的單位和個人在取水、用水、回灌等方面提出了具體要求。特別是對開采礦藏或建設地下水工程疏干排水、地下水水源熱泵建設取用地下水做出了明確規定。要求規劃、建設和確定地下水應急水源，在發生嚴重干旱和突發事件時應急使用。這些制度涵蓋了地下水開發利用各個方面，對全面規范地下水開發利用具有很強的實踐指導作用。

四是強化地下水保護。保護地下水水量方面，重點規定了對超采區、禁采區、限采區治理的要求，并從加強濕地保護、建設海綿城市、涵養地下水源等方面提出了明確要求。保護地下水水質方面，明確了各級環境保護部門的職責，從城鄉居民地下水飲用水源保護、實施重點工業行業和城鎮生活污染防治、嚴格控制農業面源污染、加強地下水水質監測、推進地下水生態修復等方面提出了明確要求，為保護好地下水水質、水量提供了法律依據。

五是加大監測與監督管理力度。《條例》規定縣級以上人民政府應當按照分級負責的原則，組織編制地下水監測站網建設規劃，合理布局地下水監測站網，加強地下水監測能力建設。首次提出建立地下水取水工程登記管理制度，對地下水取水工程實行信息動態管理。首次規定將企業事業單位和其他生產經營者在地下水開發、利用方面的違法信息納入公共信用系統，完善對違法者的懲戒機制。

六是全面落實處罰措施。《條例》明確了地下水管理機構的執法主體地位，依法負責查處地下水違法行為。對擅自建設地下水取水工程、擅自疏干排水，導致地下水水位下降、水源枯竭或者地面塌陷且未及時采取工程技術措施予以補救，未按規定建設地下水水源熱泵系統取用地下水，未按規定建設安裝監測設施設備、辦理登記注銷手續，侵占、損壞或者擅自使用、移動地下水監測設施設備和監測標志等行為，規定并細化了相應的法律責任。對國家工作人員在執行《條例》過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等行為，規定了嚴厲的處罰措施。