我國鹽業專賣制度改革探討

文/何志偉，廣西職業師范學院

1 中國鹽業專賣制度的歷史

1.1 起源

中國古代國家為增加國家收入，將一些日常工商必需品如鹽、鐵的生產和銷售實行政府壟斷經營，并從中獲取高額的壟斷利潤。鹽鐵專賣收入比較穩定、可靠，成為古代各代政府重要經濟來源.

1.2 古代鹽業專賣制度的影響

1.2.1 鹽價居高不下

古代有“天下之賦，鹽利居半”之說。在古代食鹽的壟斷體制下，國家向鹽商征繳專賣稅。國家征繳食鹽專賣稅越高，商人也將鹽價抬得更高。其后果，對不少貧困家庭看來鹽成為了奢侈品

1.2.2 腐敗滋生。

由于那時利用國家權力壟斷鹽業市場，出現政府官員以權謀私，導致貪污腐敗層出不窮。

1.2.3 私鹽泛濫。

壟斷性經營造成鹽價高昂，鹽業的暴利出現食鹽走私的盛行，因為少了稅走私鹽因為價格便宜便有龐大的需求市場，從而使食鹽走私行為屢禁不止。

1.3 我國現代食鹽專賣制度

1.3.1 現代食鹽專賣制度出現原因

1990 年的中國推出食鹽加碘計劃，市場亦出現劣質鹽、非碘鹽沖擊食鹽市場的混亂狀況，為了實現我國 2000 年消除碘缺乏病目標的實現，國家決定“對食鹽實行專營，對工業鹽實行計劃管理”1996 年，國務院制訂了《食鹽專營辦法》，規定了食鹽生產定點制度、食鹽批發許可證制度和運輸準運證制度，至此我國鹽業專賣制度正式形成.

1.4 我國當代鹽業專賣制度的特征

1.4.1 壟斷經營

96 年以后中國鹽業經營的特征是專營專賣，就是鹽業行政壟斷經營：規定食鹽生產定點制度、食鹽批發許可證制度和運輸準運證制度，屬于國家壟斷形式。中國鹽業總公司進行鹽業壟斷經營，一方面進行調控分配計劃、指標的權力，同時又壟斷全國大部分地區的鹽及鹽化產品的銷售，鹽業總公司在食鹽專賣中的食鹽批發環節只有鹽業公司參與的壟斷地位。從地方而言，各省、自治區、市、縣在本管理內設立各自的鹽業公司，對本地的食鹽實施專賣，進而各區域內都對本區域擁有獨一無二的壟斷地位。禁止民營企業從事食鹽批發業務，食鹽批發由各級鹽業公司完全壟斷；對食鹽生產領域實行許可制度，以層層審批的行政管理手段增加民營企業進入成本，阻礙高質量民營企業進入食鹽生產市場。

1.5 計劃管理

1.5.1 生產和銷售計劃管理。

我國食鹽從生產到調撥到銷售均由國家每年制定計劃，并按計劃執行。對于計劃外的食鹽產品鹽業專賣公司不收購，同時也不允許企業自行銷售。食鹽的儲存、運輸和銷售的一切環節都需按每年的計劃實施，相關的生產、運輸、儲存和銷售企業均無自主決定權。那些未在計劃指標內的生產、調配、銷售活動將被以違法行為進行查處。

1.5.2 價格計劃控制。

根據2003 年出臺的《食鹽價格管理辦法》，規定食鹽價格由政府確定。食鹽定點生產企業，只能按照計劃生產食鹽，然后按國家規定的價格銷售給各級鹽業公司，鹽業公司又按政府確定的批發價格進行轉售，最后又以政府確定的零售價格出售給消費者。

1.5.3 政企不分

鹽政管理和經營隊伍是一套機構，兩塊牌子，而且鹽政執法（包括執法隊伍和執法經費支出）也由各地鹽業公司承擔。鹽業公司一邊負責生產計劃的編制和下達等行政管理事務，另一邊又從事食鹽批發壟斷經營和碘鹽的儲運、包裝和銷售等營業性業務。屬于既是裁判員、又是運動員的政企不分的管理模式而且人員方面也存在政企不分的情況。

2 中國鹽業專賣制度的弊端

2.1 出現市場失靈食鹽價格完全不受市場影響

鹽業市場管制阻止了其他經營者進入，因為各級鹽業公司可以決定食鹽的生產指標，而且又壟斷經營食鹽的批發銷售業務，對食鹽的市場銷售價格具有決定性作用。鹽業公司就依據壟斷地位，以低價向生產企業購進食鹽，轉而又以高價批發給零售商，輕易獲得高額市場利潤，鹽業專賣制度使鹽業銷售完全處于政府壟斷，食鹽價格實際由鹽業行政主管部門控制，市場供需對食鹽價格沒有實際影響。食鹽定點生產企業對食鹽價格無影響權。造成食鹽價格實質是食鹽專賣企業一言堂。

2.2 利潤率在鹽產業分布極不均勻

各級鹽業公司的壟斷使公司極易取得暴利，但生產企業則因沒有銷售權只能取得微利。從而導致我國制鹽企業大多處于虧損狀態，而批發企業則獲利豐厚。市場調節基本不起作用。據調查統計，食鹽從出廠到最終銷售，價格漲幅可以高達5-6 倍，而處于批發環節的鹽業公司所占的利潤高達 70%以上。鹽業銷售環節的利潤甚至是生產環節的 10 倍左右 。

2.3 鹽業企業生產技術和經營管理普遍落后

鹽業公司利用專賣權力剝削生產企業，使生產企業普遍處于微利經營或虧損狀態，生產企業規模不但難以擴大，也沒有開發新產品、創建品牌的能力。食鹽生產和銷售企業都不能開展有效市場競爭，造成好企業開工不足、差的企業也不會被淘汰，造成鹽業生產企業績效很低。據調查我國海鹽生產企業生產機械化率均較低，而制造成本則偏高。比如，美國最大鹽業公司 MORTON 人均年產銷量達 1600 噸，而我國大多數制鹽企業人均年產量只有 100 噸至 200 噸.此外，我國大中型海鹽企業生產僅有 60%的企業實現了機械化生產，遠低于國外90%的機械化生產率

2.4 食鹽產業難以發展壯大，產業集中度低

在食鹽生產領域，制鹽企業為了獲得每年的食鹽生產指標而支付較大的尋租成本，而且企業因為缺乏基本的生產經營自主權也使產業效益差，導致我國食鹽生產行業企業數量多，但普遍規模小。同時食鹽專賣制度使有專賣權利的鹽業國企處于獨占食鹽銷售市場的壟斷地位地位，讓企業根本就沒有競爭壓力，最終導致其缺乏改革創新的動力和活力，造成經營成本提高，生產效率低下。由于鹽業專賣制度是行政權力決定企業生產多少銷售多少，使鹽業企業完全無經營自主權，造成鹽業生產企業缺乏創新的主動性。

2.5 鹽業企業難以形成比較優勢

因為食鹽專賣制度使鹽業生產和銷售嚴格按地域劃分。為了保護地方利益，各地鹽業行政主管部門千方百計采取各種辦法抵制和禁止外地鹽業產品流入，同時也限制本地鹽業資源流出，由此導致各地區之間的合理分工和協作關系難以形成，鹽業企業難以形成比較優勢。不利于鹽業資源的有效利用和鹽業市場經濟效率的提高。

2.6 鹽業專賣制度對社會分配產生壞的影響

鹽業行業內不同利益群體之間收入差距大。鹽業專賣企業通過行政權力限制市場競爭，企業利用其壟斷地位奪取了本來應該屬于鹽業生產企業應得的利潤，輕易獲得巨額壟斷利潤；最終導致該行業內批發企業的員工平均工資遠遠高于第一線生產企業員工工資。

2.7 鹽業領域腐敗滋生

我國鹽業專賣制度也是導致的該行業腐敗主要原因。因為專賣制度的影響，食鹽出廠的價格要遠遠高于工業鹽，但鹽場生產工業鹽和食鹽成本其實相差無幾，各生產企業便致力于通過權錢交易等手段爭取更多的食鹽計劃指標，從而導致巨大的權力尋租空間。

2.8 鹽業專賣強制全國食鹽統一加碘反而影響有些地方的公眾健康

最初實行食鹽專賣的最重要理由是食鹽加碘消除碘缺乏病，和保障食鹽安全；但實際上卻發現以加碘作為我國食鹽專賣的理由不完全成立。各地碘資源狀況差異巨大。嚴重缺碘，適碘，食碘過量等地區同時存在。據調查大多數中國人其實不是缺碘，反而是用碘過量。因此，對這些地區來說，根本不需要食用加碘鹽，可是鹽業專賣卻不分缺碘區還是富碘區都一律強制銷售加碘鹽，結果導致部分地區的居民因用碘過量而影響了健康。

2.9 我國鹽業專賣制度并未完全有效地解決碘缺乏問題

最初對鹽業實行專賣是控制碘缺乏問題，保證人民群眾的健康，有維護社會公共利益目的。據調查青海省本是我國鹽業資源大省，因私鹽盛行，現有 530 萬人口的青海省，目前受到碘缺乏病威脅的人口高達 350 萬?？梢娛雏}專賣并沒有真正解決現實中的缺碘問題。

綜上所述我國長期以來實行的鹽業專賣制度實際上加劇了市場失靈，造成更大的損失。扭曲了鹽業市場機制，限制了鹽業企業的創新力和發展動力。因此，必須改革鹽業專賣制度，打破行政壟斷引進市場競爭，通過市場競爭優化企業結構和提高產業集中度，促進鹽業生產企業增加規模效益和增強國際競爭力。