行政糾紛先行調解制度研究

文/羅絕，四川省社會科學院

1 導言

行政糾紛先行調解制度即在行政糾紛發生后，可以由行政相對人或者雙方合意選擇具有專門資質的機構進行調解，通過協商達成調解協議，從而解決爭議，化解糾紛。這種先行調解的核心價值就在于通過獨立第三人的居中調解，保障當事人的參與權，尊重當事人的意思自治，在糾紛發生后，公正、及時、平和的化解矛盾。

2 行政糾紛先行調解制度的理論依據

行政自制理論。行政自治即行政系統或者行政主體對自身違法或不當行為的自我控制,包括自我預防、自我發現、自我遏止、自我糾錯等一系列內設機制?！靶姓灾评碚摰暮诵囊厥窃跇嫿ㄉ鐣髁x和諧社會的目標下，政府與公民之間不應該是相互設防、相互對立的關系，而應該是和諧共存、相互支持的關系?！?/p>

從而我們可以得知，在行政糾紛發生之后，行政機關作為做出行政行為的主體，是最有發言權的。如果行政機關能夠及時的聽取行政相對人的陳述，與其進行及時有效的溝通，思考自己做出的行政行為是否在依法行政、合理行政的范圍內，是否充分地為行政相對人考慮了，是否可以通過行政價值平衡原則，站在相對人的立場上，高速便捷地解決行政糾紛。

從我國的歷史來看，公民在與行政機關發生糾紛之后，更愿意尋找人大及其常委會反應問題，或者找法院起訴，而不是找行政機關，兩方商討解決問題。而導致這一現象的原因，是某些行政機關領導的一些個人強勢、違法行為，使得整體的行政機關在公民心中的形象被黑化。

但在當前法治建設穩步推進的大環境之下，公務員的法律素養已經普遍提高，行政機關也能夠依法、公正執法，基本上可以保障公民的基本權利并且使得整個社會的行政糾紛能夠更好的處理。

有學者指出“內部行政法和外部行政法同樣重要。制止行政機關濫用權力,不能單靠法院和國會等外部控制手段。行政機關內部的控制有時更有效率。行政權力的行使和控制,和行政組織密切聯系”。他的觀點正是直接論證了行政糾紛先行調解制度存在的可能行，如果我們當前行政部門可以自行先于相對人溝通交流，解決糾紛，那么無疑大大節約了司法資源與成本和相對人的時間成本。

3 行政糾紛先行調解制度的優點

在現行實踐中對行政先行調解制度進行調研分析，可以得出先行調解制度有以下優點：

3.1 調解前置使糾紛解決更及時

行政糾紛先行調解制度，就是在行政糾紛產生之后，行政相對人可以優先選擇調解的方式來解決問題。這種做法不僅節約了相對人時間成本，也能夠節省司法資源成本。而相對人與行政機關在糾紛產生后及時的溝通、談判，也能避免將矛盾擴大化，迅速的平衡相對人與行政機關之間的權利與權力。

如果糾紛能夠及時解決，則避免了這起案件上訴至法院，如果大量的行政糾紛都能夠用調解前置的方式解決，那么就可以使得大量原本會進入法院的行政案件不再涌入法院而增加法院的工作量，從而可以為法院節約更多的資源去處理其他需要解決的糾紛。

3.2 調解機構的多樣行，為當事人提供多種選擇

當前隨著調解前置這一制度在實踐上慢慢落實，各地區的政府和法院聯合社會各界力量，在當地實施改革，創造制度實施試點，創建多元化的調解機構，為相對人提供了可供選擇的多種先行調解方式。

比如在法院設立訴前調解中心，這一做法是最為妥當和高速有效的。而法院充分考慮了部分案件對專業技術要求很高，特意從社會中聘請了在各專業領域的資深專家，來為相對人做訴前調解工作。在新疆的高級人民法院就有這樣一個訴前調解工作室，工作內容主要是通過聘請律師等法律工作者，利用自身的專業素養，調解、化解行政糾紛。使得糾紛在訴訟開始之前就已經被解決。該法院特別邀請了專業的調解員、法律專家、公檢法機關的退休工作人員來擔任特邀調解員的職位，從而使得調解力量逐漸充實擴大，能更好的處理解決行政糾紛。

還有在律所設立專門調解行政糾紛的部門，使律師參與先行調解的工作，化解糾紛。這完全符合了最高人民法院對多元化糾紛解決方式的倡導，并且最高人民法院也要求推動律師調解制度的建設，認為律師調解試點也是律師制度改革的重要方向。在我國，律師是法律糾紛解決的中堅力量主體，有著為廣大人民群眾服務的意識，對我國法治建設也有著重要的使命。所以律師應該以其厚實的法律知識功底，擔起解決行政糾紛的責任與義務。

有學者指出，律師擔任先行調解制度的調解員，對其無疑是一種艱巨的任務。但我們認為，律師有著不同于普通調解員的專業性，且其在不是代理人的情況向具有中立性，律師并不隸屬于行政機關，能夠使得相對人更加信任他，對他說以自己的實際想法，并且將自己真實的訴求、需要都告訴他。而律師作為中立者，也更能夠很好的為相對人提供專業的法律咨詢工作，能夠切實的高速相對人的需求是否合法合理，并且幫助相對人適當的轉變不合法的需求。

而律師對于行政機關而言，則是專業的法律工作咨詢者，行政機關可以詢問律師自己的行為在法律上來看是否合法合理，幫助行政機關合法的調解糾紛，并且對行政機關的決策提出有參考行、有價值、實用的法律建議，使行政機關思考自己的行為，如若自己的行為并不合法合理，那么也可以成功避免在下一次的行政決策中再次出現類似問題。所以律師完全可以勝任這一工作，將行政糾紛的先行調解制度發揮的很好。

在當前這個互聯網大時代，熱線網絡平臺的建立，能夠更好的進行法律宣傳，讓公民知道先行調解制度的存在，并且如何利用它更好的維護自己的合法權益。在2017 年 7 月，全國司法廳長座談會就公共法律服務平臺建設作了部署，要求立足“法律事務咨詢、矛盾糾紛化解、困難群眾維權、法律服務指引和提供”的平臺建設，打造公共法律服務實體，熱線和網絡三大平臺。從那之后，熱線網絡平臺加速建立，現在全國的網絡平臺建設已初見成效。

3.3 調解場合的可選擇行，方便當事人參與

調解相比于訴訟在場合、方式上更加多元化，更能夠方便當事人參與。調解是在調解員的主持之下，相對人與行政機關在調解機構或者約定的地點進行調解。而方式也多種多樣，可以面對面調解，也可以通過視頻通話等方式。

這些方式就大大便利了行動不方便或者距離過遠的行政相對人，例如可以由調解人員與行政機關直接到相對人家里去進行調解工作。尤其是在土地征收糾紛當中，調解員親自去往相對人家里進行調解，可以勘察實地情況，與相對人討論房屋拆遷的實際問題，這樣不僅使得調解能夠依據實際情況更好的解決，也可以充分的尊重與便利相對人。

調解這一制度的優點就在于不僅能夠最大程度保障相對人的利益，也不會損害到公共利益，而根據具體情況來選擇不同的調解場合與調解方式，完全能夠讓相對人行使自主選擇權、充分發揮參與權。

4 現行調解制度的問題

雖然先行調解制度有著大量的優點，但在當前我國這一制度還未完全建立的情況下，還存在的不少的問題。

我國當前先行調解制度還在摸索、建立階段。所以先行調解制度只是國務院在行政復議法實施條例中對調解做出了規定，而行政復議法中并沒有相關內容的規定。但是實施條例中的一些規定，只是籠統的規定了調解的適用原則與范圍，并沒有實際可操作的內容。但是當前的行政糾紛多元化、復雜化，要真實處理這些糾紛，是十分困難的，而缺乏具體可操作的法律法規，就使得先行調解流于形式，而真正重要的內容例如哪些案件適用調解，誰有權來調解，以什么樣的形式來調解等等都無法通過合法的形式固定下來。

而下位法在參考實施條例，制定法規規章時，因為條例規定太過籠統，不夠細致，則缺少立法標桿，也很難找到具體的方式，制定出可操作的內容。

5 總結

先行調解這一制度還未被規定于法律中，這就使得在行政糾紛中，調解只能在案件審理之后進行，一般都是在立案、調查、審判之后，利用撤訴的方式變向達成調解。而這樣浪費司法資源與相對人時間的方式完全設計的不科學也不合理。參考民事訴訟法的規定：“人民法院對受理的案件，分別情形，予以處理，開庭前可以調解的，采取調解方式及時解決糾紛?！苯ㄗh法律可以直接規定行政糾紛先行調解，即在開庭審理之前就對行政機關和相對人進行調解。

先行調解制度的建立不僅大大的節約了司法成本，也便利了相對人解決糾紛，在往后法律改革的慢慢長河中，我們相信，這一制度一定會進入改革的進程，為我國建立更加完善的法律系統而助力。