大連探索建立自貿(mào)港的發(fā)展路徑及對(duì)策研究

文/劉先雨，遼寧對(duì)外經(jīng)貿(mào)學(xué)院

從上世紀(jì)八十年代開(kāi)始，我國(guó)就對(duì)自貿(mào)港進(jìn)行研究和探索，但至今尚未形成具有世界影響力的自貿(mào)港。2017年3月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《全面深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開(kāi)放方案》，“設(shè)立自由貿(mào)易港區(qū)”得以正式提出。同年10月，十九大報(bào)告重申“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港區(qū)”的戰(zhàn)略部署。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議政府工作報(bào)告再次提出“全面復(fù)制推廣自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，探索建設(shè)自貿(mào)港，打造改革開(kāi)放新高地”。自貿(mào)港必將成為我國(guó)營(yíng)商環(huán)境開(kāi)放高地和貿(mào)易投資便利化領(lǐng)跑者。截至目前，已有包括上海、浙江、四川等沿海內(nèi)陸十余省份競(jìng)逐建設(shè)自貿(mào)港。大連探索建立自貿(mào)港的呼聲也愈加高漲。

1 大連建立自貿(mào)港的意義及優(yōu)劣勢(shì)分析

1.1 自貿(mào)港的內(nèi)涵及特征

按照國(guó)際運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)和市場(chǎng)共識(shí)，所謂自貿(mào)港是指設(shè)在一國(guó)（地區(qū)）境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員流動(dòng)高度自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。港區(qū)內(nèi)商品可以自由存儲(chǔ)、包裝、展覽或是在區(qū)內(nèi)管理?xiàng)l例前提下實(shí)施轉(zhuǎn)運(yùn)、加工或銷(xiāo)售。

自貿(mào)港有以下特征：1）明顯地理特征。自貿(mào)港區(qū)一般位于港口（包括內(nèi)陸港、海港或河港）、機(jī)場(chǎng)等交通樞紐，方便貨物進(jìn)出和海關(guān)監(jiān)管。2）自由化程度最高。主要體現(xiàn)貨物、人員、資金和信息的自由流動(dòng)。3）貿(mào)易物流便利化。自貿(mào)港內(nèi)按照國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)的海關(guān)監(jiān)管制度，輔以優(yōu)惠稅收政策、完善的港區(qū)金融服務(wù)和高效率政府管理。

1.2 大連建立自貿(mào)港的意義以及作用

黨的十九大報(bào)告明確指出“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港”，為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的未來(lái)發(fā)展規(guī)劃明確了方向，并將加大擴(kuò)大改革開(kāi)放力度。遼寧政府大力推動(dòng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與“一帶一路”國(guó)家的國(guó)際生產(chǎn)合作，這就需要加快完善自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)功能，使其輻射范圍更廣闊、港口功能更齊全、貿(mào)易環(huán)境更開(kāi)放。大連位于遼寧自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的核心區(qū)域，近兩年來(lái)自貿(mào)區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)，發(fā)展勢(shì)頭良好，在此良好基礎(chǔ)上探索建立自貿(mào)港，將有利于進(jìn)一步拉動(dòng)?xùn)|北經(jīng)濟(jì)，有利于貨物的進(jìn)出口，有利于外商投資企業(yè)的引入,更好地順應(yīng)“一帶一路”建設(shè)，同時(shí)對(duì)振興東北老工業(yè)基地意義重大。

1.3 大連建立自貿(mào)港的優(yōu)劣勢(shì)分析

1.3.1 大連建立自貿(mào)港具備的優(yōu)勢(shì)

1）大連具備得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。大連處于太平洋西北地區(qū)的中心地帶，是東北亞經(jīng)濟(jì)圈的中心，極佳的地理位置，為東北亞和歐美等地提供了最便捷的運(yùn)輸通道，并為實(shí)現(xiàn)“境內(nèi)關(guān)外”模式和建立自貿(mào)港提供了絕佳的地理?xiàng)l件。2）大連擁有先進(jìn)便捷的運(yùn)輸、物流信息網(wǎng)。大連已建成海、陸、空等多種運(yùn)輸工具分工合作的綜合運(yùn)輸系統(tǒng)。其中，與東北各主要城市的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，憑借集裝箱班列和陸地港為支撐，以公路運(yùn)輸和鐵路運(yùn)輸?shù)姆绞较嗷ヂ?lián)通，組成了以大連港區(qū)為中心、以東北各地物流網(wǎng)點(diǎn)為結(jié)點(diǎn)的物流網(wǎng)狀系統(tǒng)。3）大連擁有雄厚的工業(yè)基礎(chǔ)。大連鄰近大慶、遼河等大型油田，具有較強(qiáng)的成品油供應(yīng)、原油深加工和石油運(yùn)輸能力；同時(shí)，大連工業(yè)發(fā)展較早，有著強(qiáng)厚的實(shí)力、眾多的人口和豐富的資源，有助于船舶制造業(yè)的發(fā)展。這兩大條件有助大連發(fā)展為國(guó)際型的加油港和船舶修建港。4）大連擁有全方位的開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)和寬松的政策環(huán)境。經(jīng)過(guò)近四十年的發(fā)展，大連的對(duì)外貿(mào)易量在東北地區(qū)位居首位。5）自貿(mào)區(qū)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。2017年4月10日，正式開(kāi)啟大連自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè),自貿(mào)區(qū)建設(shè)取得一定成果。

1.3.2 大連建立自貿(mào)港存在的劣勢(shì)

1）大連自貿(mào)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待加強(qiáng)。由于大連自貿(mào)區(qū)剛批準(zhǔn)不久，基礎(chǔ)設(shè)施仍處于建設(shè)的早期階段，建成基礎(chǔ)設(shè)施齊全、各項(xiàng)保障完備的高標(biāo)準(zhǔn)對(duì)外開(kāi)放區(qū)域尚需時(shí)日，這限制了自由貿(mào)易區(qū)向自由貿(mào)易港的躍升。2）金融業(yè)、物流業(yè)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。當(dāng)前大連自由貿(mào)易區(qū)的金融業(yè)、物流業(yè)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展還比較滯后，不能完全滿足自貿(mào)港建設(shè)的需要。如自貿(mào)港要求在跨境結(jié)算支付和外匯管理方面擁有更好的便利性，而商業(yè)銀行在提供便利性服務(wù)上還存在一些困難。跨境支付交易風(fēng)險(xiǎn)較大，所以在市場(chǎng)準(zhǔn)入和外匯監(jiān)管等方面的要求更為嚴(yán)格。3）開(kāi)放層次有待提高。與自貿(mào)港的全要素自由流通要求相比，目前大連自貿(mào)區(qū)的要素流動(dòng)層次還不夠高。雖然大連自由貿(mào)易區(qū)已實(shí)行國(guó)際上比較通行的負(fù)面清單管理模式，但限制領(lǐng)域仍相對(duì)較多，還需進(jìn)一步提高開(kāi)放層次。

2 大連建立自貿(mào)港面對(duì)的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 自貿(mào)區(qū)功能單一，經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度低

以目前的情況來(lái)看，雖然大連的地區(qū)性樞紐地位已經(jīng)確立，但其建立自貿(mào)港的距離仍相差甚遠(yuǎn)。大連自由貿(mào)易區(qū)的開(kāi)放層次還不夠高，還處于摸索階段，雖然已實(shí)行國(guó)際上比較通行的負(fù)面清單管理模式，但限制領(lǐng)域仍然較多。雖然貿(mào)易自由度較高，但是海關(guān)監(jiān)管依舊，投資、金融、外匯等受到嚴(yán)格管控，進(jìn)而抑制了運(yùn)輸自由和國(guó)際中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)。在國(guó)際中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)方面，大連各港仍處在起步狀態(tài)，與中國(guó)香港、新加坡、釜山等國(guó)際中轉(zhuǎn)量的50%以上，顯然差距巨大。

2.2 營(yíng)商成本高

由于要保持自由貿(mào)易區(qū)活動(dòng)的穩(wěn)定性以及防止走私行為等原因，所以大連現(xiàn)行風(fēng)險(xiǎn)控制停留在港區(qū)內(nèi)，海關(guān)監(jiān)管側(cè)重對(duì)流程嚴(yán)格管控而非“二線”監(jiān)管和事后控制，導(dǎo)致區(qū)內(nèi)監(jiān)管更加嚴(yán)厲，通關(guān)時(shí)間較長(zhǎng)。在區(qū)內(nèi)商品的進(jìn)出往來(lái)都需要受到相關(guān)許可證管理、執(zhí)照要求、出口配額、產(chǎn)地來(lái)源證等限制，在關(guān)稅豁免上，并不是稅收上的簡(jiǎn)單的全面豁免，只有免除部分關(guān)稅、保險(xiǎn)金，企業(yè)享有的實(shí)質(zhì)性優(yōu)惠較少，且稅制復(fù)雜，需要繳納申報(bào)費(fèi)、消費(fèi)稅、登記稅等多種稅項(xiàng)，再加上嚴(yán)厲的金融和外匯管制等隱性市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，阻礙了潛在投資者和產(chǎn)業(yè)集聚，也限制了港區(qū)經(jīng)營(yíng)者的自主權(quán)。

2.3 公共服務(wù)質(zhì)量和管理水平還需提升

在自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)政策的執(zhí)行過(guò)程中，存在政策落實(shí)不到位的問(wèn)題；有些政府部門(mén)依然存在服務(wù)意識(shí)差、服務(wù)效率低等問(wèn)題，服務(wù)質(zhì)量還需進(jìn)一步提高。自貿(mào)港要實(shí)施更高標(biāo)準(zhǔn)的“一線放開(kāi)”，其“區(qū)內(nèi)自由”的制度紅利將推動(dòng)那些采取“原進(jìn)原出”的全球維修、倉(cāng)儲(chǔ)物流、加工制造、跨境電商等企業(yè)的發(fā)展，這些企業(yè)在享受保稅政策的同時(shí)，也應(yīng)享受到區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠政策及更為寬松的政府監(jiān)管服務(wù)，從原材料進(jìn)口到制成品出口的全過(guò)程都需要港區(qū)有關(guān)部門(mén)的科學(xué)管理與高效服務(wù)。目前大連自貿(mào)區(qū)的相關(guān)部門(mén)還不能為企業(yè)提供上述專業(yè)服務(wù)。

2.4 缺乏自貿(mào)港建設(shè)的國(guó)際型人才

中國(guó)香港和新加坡自貿(mào)港發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，自貿(mào)港的建設(shè)中最重要的是高素質(zhì)人才。自易港是全球高素質(zhì)、高科技人才的聚集地，從而帶動(dòng)其所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)水平。目前，滿足大連自貿(mào)港建設(shè)的國(guó)際型人才供給明顯不足，擁有良好教育背景、較高外語(yǔ)水平、熟知外貿(mào)流程、深諳國(guó)際與國(guó)內(nèi)金融業(yè)務(wù)的高端復(fù)合型人才非常缺乏，不能完全滿足自貿(mào)港建設(shè)對(duì)人才的需求。

3 建立大連自貿(mào)港的策略建議

各國(guó)自貿(mào)港建設(shè)都結(jié)合本地的實(shí)際具有自身的特點(diǎn)，不適合在大連復(fù)制和推廣。所以大連探索建立自貿(mào)港要有扎實(shí)的前期配套政策和制度準(zhǔn)備，應(yīng)根據(jù)其自身特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及環(huán)境，其建立自貿(mào)港，探索具有自身特色的高水準(zhǔn)自貿(mào)港。

3.1 繼續(xù)深化貿(mào)易便利化水平

1）提升自貿(mào)區(qū)行業(yè)密集化。隨著世界經(jīng)濟(jì)體制的融合，個(gè)體公司的優(yōu)越性將逐步減小，自貿(mào)區(qū)必須認(rèn)真思考區(qū)內(nèi)行業(yè)定位，引入各種類別的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，促進(jìn)行業(yè)密集化發(fā)展，逐步完善整個(gè)供應(yīng)鏈系統(tǒng)。2）鼓勵(lì)大連當(dāng)?shù)乜蒲薪M織與區(qū)內(nèi)公司互助。積極引入自貿(mào)區(qū)相關(guān)高水平人員，合作實(shí)行技術(shù)革新，全方位提高地區(qū)優(yōu)勢(shì)，提高綜合業(yè)務(wù)水平，創(chuàng)建一個(gè)對(duì)世界各知名公司更具吸引力的平臺(tái)。3）減免因行政分離造成的商品流動(dòng)阻礙。建立口徑一致的管理系統(tǒng)，將區(qū)內(nèi)的海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、港口、交通運(yùn)輸?shù)炔块T(mén)整合到同一個(gè)管理系統(tǒng)，減免各行政管理機(jī)構(gòu)互相交錯(cuò)，以及職能和資源使用的不完善和過(guò)于分散的情況。

3.2 加大稅收減免力度

1）增強(qiáng)稅收制度的競(jìng)爭(zhēng)力。為了適應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需求，要求大連對(duì)稅收制度進(jìn)一步調(diào)整，加大優(yōu)惠幅度。對(duì)國(guó)際業(yè)務(wù)創(chuàng)收利潤(rùn)貢獻(xiàn)大的企業(yè)采取有競(jìng)爭(zhēng)力的稅收政策，吸引新增國(guó)際資本流、信息流和人才流。2）港內(nèi)外稅收協(xié)調(diào)。根據(jù)國(guó)家總體稅收安排，加強(qiáng)大連協(xié)調(diào)，一方面在區(qū)內(nèi)增強(qiáng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)透明度，避免虛假謊報(bào)行為，避免稅收權(quán)益和實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的錯(cuò)配；另一方面加強(qiáng)稅收監(jiān)管和材料審核，加強(qiáng)邊境后措施，依靠高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”安全高效管住。3）調(diào)整大連稅收制度。根據(jù)我國(guó)的戰(zhàn)略安排，具體結(jié)合提升大連價(jià)值鏈地位等目標(biāo)，在自由貿(mào)易區(qū)對(duì)部分重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)采取結(jié)構(gòu)性稅收優(yōu)惠政策，給優(yōu)化國(guó)際分工、完善地區(qū)功能、發(fā)展服務(wù)貿(mào)易和離岸業(yè)務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)正面作用。

3.3 完善自貿(mào)區(qū)管理體系

1）管理體系的建設(shè)要求國(guó)家諸多部門(mén)共同協(xié)商，也需要大連政府的進(jìn)一步摸索，還要求港區(qū)公司的積極合作，要在國(guó)家和地方兩個(gè)層面上，體現(xiàn)出管理體系的威信，完全授予大連自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)有關(guān)組織的自主改革權(quán)，提高其自主解決與改革現(xiàn)狀有關(guān)的問(wèn)題的能力。2）完善大連港區(qū)管理體系，實(shí)行政府與企業(yè)分離。建設(shè)以市場(chǎng)力量為主，政府力量為輔的大連政府服務(wù)平臺(tái)，以加強(qiáng)大連自貿(mào)區(qū)的政府職能、提高市場(chǎng)參與度并為其提供優(yōu)質(zhì)的幫助。3）大連要同時(shí)做好政府管理和市場(chǎng)管理。市場(chǎng)中介服務(wù)體系是由市場(chǎng)作用而成立的，在政府體系和職能的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，要加快市場(chǎng)體系的培養(yǎng)使其成為大連自貿(mào)區(qū)管理體系的重要組成部分。

3.4 建立高水平投資環(huán)境，實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)自由化

1）提供個(gè)性化金融服務(wù)。要通過(guò)加強(qiáng)金融服務(wù)創(chuàng)新、金融體制變革以及針對(duì)需要大力發(fā)展的產(chǎn)業(yè)的相關(guān)企業(yè)提供個(gè)性化的金融服務(wù)措施，更好地完備自貿(mào)港建設(shè)中的金融服務(wù)職能。2）深化改革金融市場(chǎng)自由化。應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)金融自由化改革，形成開(kāi)放靈活的離岸市場(chǎng)，而且還應(yīng)建立配套寬松的政策環(huán)境，包括實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目可對(duì)換和融資便利化措施，實(shí)行有利于滿足離岸業(yè)務(wù)需求的外匯政策，可自由兌換的外匯政策能夠增加大連自貿(mào)區(qū)的各種形式的貿(mào)易和離岸市場(chǎng)需求。但要注意的是，外匯政策放松、資本項(xiàng)目可對(duì)換要與利率、匯率市場(chǎng)化協(xié)同推進(jìn)，注意金融改革的速度與順序，遵循主動(dòng)性、可控性、漸進(jìn)性。

3.5 進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境

政府服務(wù)效率是衡量自貿(mào)港建設(shè)水準(zhǔn)的重要標(biāo)準(zhǔn)，自貿(mào)港可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，采取政企合一的法人機(jī)構(gòu)形式，建立國(guó)家授權(quán)的集成化管理體制。該法人機(jī)構(gòu)可獲得政府的授權(quán)，可以代表政府，同時(shí)開(kāi)展市場(chǎng)化運(yùn)作，有利于貼近企業(yè)需求。同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，應(yīng)用大數(shù)據(jù)提高管理效率。財(cái)稅部門(mén)應(yīng)借助建設(shè)自由貿(mào)易港契機(jī)，抓緊研究設(shè)計(jì)與國(guó)際慣例接軌的稅收制度，如離岸稅收政策體系。同時(shí)，運(yùn)用“負(fù)面清單”進(jìn)行管理體制創(chuàng)新，雖然全球已有近200個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)自貿(mào)區(qū)投資采取負(fù)面清單模式，但考慮到“可復(fù)制、可推廣”要求，未來(lái)自貿(mào)港在負(fù)面清單的設(shè)計(jì)管理上，可在借鑒國(guó)外先行的備案管理、國(guó)家安全檢查和反壟斷審查等制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善。