我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)公司的巨額負(fù)債新思考

文/楊振，萊蕪交通發(fā)展集團(tuán)有限公司

當(dāng)前我國(guó)地方政府的投融資平臺(tái)，主要是指由我國(guó)地方政府設(shè)立的，通過(guò)土地劃撥以及其他等形式創(chuàng)建的，其資產(chǎn)與現(xiàn)金流達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的地方國(guó)有企業(yè)或者集團(tuán)公司。該平臺(tái)主要是對(duì)外融資，將融入的資金應(yīng)用于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)建設(shè)或者一些公益類的建設(shè)項(xiàng)目，具有政府公益性的融資特點(diǎn)，同時(shí)具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)組織。

1 政府融資平臺(tái)建立的意義

1.1 政府融資平臺(tái)公司建立，可以推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，為了更好的促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多地方政府正在加大改革力度，加強(qiáng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)建設(shè)，這些都需要雄厚的資金作為支撐。在這樣的新形勢(shì)下許多地方政府組織建立了多個(gè)政府投融資平臺(tái)，為的是保障當(dāng)?shù)匕l(fā)展資金充足以及一些關(guān)系到民生的項(xiàng)目得以順利的進(jìn)行，具有充足的資金保障。通過(guò)平臺(tái)公司進(jìn)行投融資，不僅可以加快當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)可以解決當(dāng)?shù)氐拿裆鷨?wèn)題，還具有非常可觀的效益。當(dāng)前地方政府投融資平臺(tái)，是當(dāng)代地方政府發(fā)展的一個(gè)必要手段，即可以解決地方政府資金不足的問(wèn)題，也可以提高財(cái)政資金的使用效率，創(chuàng)新政府財(cái)政管理體制。

1.2 擴(kuò)寬新的融資渠道

當(dāng)前許多的地方政府都采用分稅制的財(cái)政管理體制，這種體制從實(shí)際操作上看，呈現(xiàn)稅收分層的狀況，同時(shí)比例較低，導(dǎo)致政府事權(quán)重心下移，財(cái)政重心上移的狀況。由于地方政府的非稅收入和基金，大多都是有固定的使用方向的，所以很難被當(dāng)?shù)卣茫@樣的情形就會(huì)造成地方政府資金緊張的問(wèn)題出現(xiàn)。但是地方政府要發(fā)展，要解決民生問(wèn)題，要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是需要大量資金的。而地方政府的稅收和非稅收入以及基金，都有固定的去處，無(wú)法投入到這些發(fā)展的項(xiàng)目上，所以搭建合法的、有實(shí)力的投融資平臺(tái)，可以有效的解決資金問(wèn)題，這也是為什么地方政府拓展新融資渠道根本原因。

2 當(dāng)前我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)狀分析

2.1 管理不規(guī)范，組織結(jié)構(gòu)不合理

地方政府在建立平臺(tái)公司之初，由于缺少經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致在組織結(jié)構(gòu)和管理上出現(xiàn)了一些混亂的情況。由于沒(méi)有固定的標(biāo)準(zhǔn)，所以在各項(xiàng)管理和安排上也不夠合理。具體表現(xiàn)為：第一，企業(yè)性質(zhì)方面的問(wèn)題。有的地方政府平臺(tái)公司規(guī)定的是要設(shè)立事業(yè)單位法人，而有的地方政府規(guī)定設(shè)立的是企業(yè)法人，由于在這方面沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，導(dǎo)致平臺(tái)公司設(shè)立門檻也不一樣。第二，人員配備方面的問(wèn)題。許多的地方政府投融資平臺(tái)的人員，都是由原地方財(cái)政的工作人員，還有的是當(dāng)?shù)貒?guó)資辦的人員，將他們臨時(shí)調(diào)來(lái)作為平臺(tái)公司的工作人員。有的地方組建了的新的機(jī)構(gòu)，而有的地方需要臨時(shí)調(diào)來(lái)的工作人員，要兼顧兩邊的工作，這樣的情形就造成了，地方政府在投融資平臺(tái)的人員配置上有公務(wù)員、事業(yè)單位人員、企業(yè)人員等各方面的工作人員組成，在人員配置上沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。第三，法人方面的問(wèn)題。許多地方政府的投融資平臺(tái)高級(jí)管理人員和法定代表人，都是由地方政府安排的官員擔(dān)任平臺(tái)法人代表的，但是這些官員大部分沒(méi)有企業(yè)管理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)，所以有時(shí)會(huì)出現(xiàn)決策失誤的情況。

2.2 資金成本較高，融資結(jié)構(gòu)不合理

當(dāng)前平臺(tái)公司資金成本高，結(jié)構(gòu)不合理，具體表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：第一，規(guī)模小。當(dāng)前有的地方政府融資平臺(tái)規(guī)模小、融資能力相對(duì)差、資金運(yùn)作能力不強(qiáng)、信用水平不高、負(fù)債率高、整體實(shí)力不強(qiáng)等狀況。第二，運(yùn)營(yíng)能力差。還有一些地方政府的投融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)能力差、融資能力弱不僅沒(méi)有起到籌集資金的目的，還使投融資平臺(tái)面臨巨大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)資金不足現(xiàn)象，反而成為地方政府的負(fù)擔(dān)。第三，其他方面的影響。相比與政府的平臺(tái)公司，銀行信貸所占的比重較大，企業(yè)債和政府債較小。由于大多數(shù)的政府融資平臺(tái)，達(dá)不到發(fā)債條件，所以大多都選擇從銀行爭(zhēng)取信貸。以上這三種情形都反映了，地方投融資平臺(tái)的融資結(jié)構(gòu)比較單一，存在不合理現(xiàn)象，而且資金成本較高。有時(shí)候還會(huì)出現(xiàn)隱性債務(wù)，在理論上講是不屬于地方政府的合規(guī)債務(wù)的，通過(guò)不合規(guī)操作或者變相的舉債而產(chǎn)生的，但是當(dāng)前對(duì)隱性債務(wù)沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，具體表現(xiàn)為：第一，舉債主體不是地方政府。第二，隱性債務(wù)的償付不是現(xiàn)時(shí)義務(wù)，可能是未來(lái)的某種事項(xiàng)決定的，所以隱性債務(wù)大多都是屬于或有負(fù)債的。

2.3 捆綁財(cái)政，具有金融風(fēng)險(xiǎn)

由于當(dāng)前許多地方政府投融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)管理能力較差，沒(méi)有很好的估計(jì)地方政府財(cái)政的承受能力，致使負(fù)債過(guò)高。許多的地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴較高，導(dǎo)致平臺(tái)的金融風(fēng)險(xiǎn)與政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了捆綁，影響了地方政府的發(fā)展。

2.4 定位模糊，缺少項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估

許多地方政府的投融資平臺(tái)，只能解決政府資金缺口問(wèn)題，對(duì)于平臺(tái)公司本身，沒(méi)有準(zhǔn)確的市場(chǎng)定位以及經(jīng)營(yíng)方針和市場(chǎng)運(yùn)作方面的考量，從而影響了平臺(tái)公司的發(fā)展。這些問(wèn)題主要是由于地方政府的投融資平臺(tái)沒(méi)有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性資源，公司本身沒(méi)有償還債務(wù)的能力，主要是依照政府要求進(jìn)行投融資工作，資金使用與舉債主體相分離導(dǎo)致的。此外，還存在對(duì)有些項(xiàng)目的投資缺乏事前嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的論證和績(jī)效評(píng)估，容易出現(xiàn)資金使用浪費(fèi)的情形，導(dǎo)致投入與產(chǎn)出不配比的狀況。

3 加強(qiáng)對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的管理，給巨額負(fù)債帶來(lái)新的思考

3.1 加強(qiáng)制度建設(shè)和建立管理機(jī)制

地方政府投融資平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性和適當(dāng)?shù)挠裕瑢?shí)現(xiàn)盈利又公益的目標(biāo)。在建立平臺(tái)時(shí)要設(shè)立獨(dú)立的法人主體資格，將政企分開(kāi)，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)管理理念。按照公司法設(shè)立公司，實(shí)行法人負(fù)責(zé)制，依法設(shè)立企業(yè)的董事會(huì)，監(jiān)事會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，制定規(guī)章制度，明確權(quán)利義務(wù)，以公司章程的形式規(guī)定工作范圍以及職責(zé)。建立科學(xué)、民主的管理決策機(jī)制，并對(duì)平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督。對(duì)于沒(méi)有設(shè)立董事會(huì)的平臺(tái)公司，允許經(jīng)理辦公會(huì)代行董事會(huì)的職能和權(quán)力。在地方政府方面，應(yīng)當(dāng)規(guī)范平臺(tái)公司的管理，規(guī)范投融資的權(quán)限，限制平臺(tái)公司過(guò)快的發(fā)展和擴(kuò)張。同時(shí)要建立平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，設(shè)立償債基金、制定債務(wù)償還辦法、規(guī)定償債程序，努力完善平臺(tái)公司的規(guī)章管理制度，規(guī)范平臺(tái)公司管理，使其發(fā)展更加的科學(xué)化、法制化。

3.2 控制債務(wù)規(guī)模，加強(qiáng)管理與監(jiān)督

地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)投融資平臺(tái)的監(jiān)督與管理，對(duì)平臺(tái)公司的負(fù)債進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃合理控制。評(píng)估當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入，合理評(píng)估地方財(cái)政的償還能力。做到控制貸款總量、貸款期限、貸款利率在合理的范圍內(nèi)，保證平臺(tái)公司在進(jìn)行投融資時(shí)量力而行。此外，還應(yīng)當(dāng)建立健全地方政府投融資平臺(tái)的責(zé)任機(jī)制、考評(píng)機(jī)制和引入外部監(jiān)督機(jī)制，這樣可以更好的使投融資平臺(tái)公司，接受相關(guān)部門的監(jiān)管，從而確保其更加健康穩(wěn)定的發(fā)展運(yùn)行。

3.3 主導(dǎo)平臺(tái)進(jìn)行投資，實(shí)行市場(chǎng)化操作

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，近年來(lái)地方政府的發(fā)展目標(biāo)，已經(jīng)從投資拉動(dòng)式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，逐步轉(zhuǎn)向了穩(wěn)定性的規(guī)模化增長(zhǎng)。規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)的業(yè)務(wù)，依照國(guó)有資產(chǎn)管理的相關(guān)規(guī)定，支持運(yùn)用市場(chǎng)化手段引導(dǎo)平臺(tái)公司增加信貸資源，同時(shí)又可以促進(jìn)平臺(tái)公司盈利性和公益性得到更好發(fā)揮。所以應(yīng)當(dāng)對(duì)平臺(tái)公司實(shí)行市場(chǎng)化管理，使平臺(tái)公司增加投資效益，優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)。

3.4 擴(kuò)展融資渠道，增強(qiáng)融資能力以及風(fēng)險(xiǎn)控制

地方政府還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展新的融資渠道，運(yùn)用市場(chǎng)化的方式籌集資金。采用引進(jìn)戰(zhàn)略合作伙伴的方式進(jìn)行融資，還可以與相關(guān)的城建基金進(jìn)行合作，對(duì)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行墊資等形式進(jìn)行融資。政府一方面要做大平臺(tái)公司的規(guī)模和投資能力，同時(shí)也要嚴(yán)格按照企業(yè)化的運(yùn)作方式促進(jìn)平臺(tái)公司做強(qiáng)，增加平臺(tái)公司資產(chǎn)，使平臺(tái)公司獲得收益。風(fēng)險(xiǎn)控制是平臺(tái)公司不能回避的問(wèn)題，所以要加強(qiáng)管理降低風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)用以下方式，可以有效的進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。首先要增加貸款使用透明度；其次與項(xiàng)目合作銀行保持長(zhǎng)期的聯(lián)系；最后政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其監(jiān)管職能和協(xié)調(diào)職能加強(qiáng)溝通，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制。

4 結(jié)束語(yǔ)

結(jié)合全文，簡(jiǎn)單的分析了當(dāng)前地方政府投融資平臺(tái)公司現(xiàn)狀，并提出了一些管理建議，希望可以為地方政府投融資巨額債務(wù)問(wèn)題，提供一些新的思考。