改革開放四十年與中國人口大流動

肖子華

(國家衛生健康委流動人口服務中心，北京 100191)

2018年，是我國的改革開放事業迎來40周年的重要歷史節點。40年來，在中國共產黨的堅強領導下，中國取得了舉世矚目的發展成就，開創了中國特色社會主義現代化建設新局面。改革開放解放和發展了生產力，激發了經濟社會發展的活力，帶動了對農村勞動力的巨大需求，拉開了中國大規模鄉城人口流動和遷移的序幕，為中國經濟發展和制造業大國的形成奠定了人力基礎，也大大促進了中國城鎮化的快速發展，加快了中國整體現代化進程。

黨的十九大開啟了我國全面建設社會主義現代化國家的新征程，站在新的歷史起點上，非常有必要對40年來我國流動人口變化的歷史脈絡進行梳理，總結其變化規律，探索成功經驗。按照黨的十九大提出的新思想、新戰略、新部署，分析未來人口流動面臨的形勢與趨勢，進一步明確新時代流動人口研究和服務的主要任務。

一、四十年人口大流動的歷史經驗必須銘記

2018年4月10日，習近平總書記在博鰲亞洲論壇2018年年會開幕式上的主旨演講中強調：“中國40年改革開放給人們提供了許多彌足珍貴的啟示，其中最重要的一條就是，一個國家、一個民族要振興，就必須在歷史前進的邏輯中前進、在時代發展的潮流中發展?！倍笠幠?、長時間的人口流動，是改革開放以來我國經濟社會發展歷史進程中的標志性事件。所以認真梳理、全面總結改革開放40年來中國人口流動的歷史經驗，意義重大。

(一)中國人口大流動的歷史是改革開放取得輝煌成就的過程

1978年黨的十一屆三中全會以來，億萬農民在改革開放的大潮中，從農村走進城市，投身中國工業化、城市化和現代化建設中。目前我國流動人口總量達到2.44億人，約占全國總人口的18%。40年的時間里，約6億多農村人口轉移到城市，人口規模超過歐盟27個成員國人口總規模。這種長時期、大規模的人口流動遷移不僅在我國歷史上而且在世界歷史上都是一個偉大的奇跡。

40年波瀾壯闊的人口流動遷移浪潮，是改革開放推動的結果。第一，改革開放初期的家庭聯產承包責任制，把農民從土地的束縛中解放出來，為農村剩余勞動力轉移創造了條件，這是人口流動遷移的內部推力。第二，改革開放激發了中國經濟發展的活力，創造了巨大的勞動力需求，為億萬農民提供了就業機會，這是人口流動遷移的外部拉力。第三，改革開放逐步破除了戶籍、勞動用工等制度性因素對人口流動的限制，消除了人口自由流動遷移的阻力。第四，改革開放加快了城鄉一體化進程，國家通過實施新型城鎮化戰略，推進農業轉移人口市民化和流動人口社會融合，使流動人口享受改革開放的成果，減輕了流動人口在城市生活、定居的壓力。

總之，正是改革開放引發、促進和推動了人口的大流動，同時又為更大規模的人口流動進一步創造了有利條件、營造了良好環境。人口大流動的歷史，正是改革開放取得巨大成就的過程。

(二)中國人口大流動的歷史是流動人口服務取得成功經驗的過程

為了有效應對人口大規模流動帶來的挑戰，引導人口有序流動和合理布局，滿足流動人口生存發展的需求，保障流動人口的合法權益，激勵流動人口更好地服務于國家經濟社會建設，黨和政府在不同發展階段，探索了形式多樣的流動人口服務管理實踐模式，取得了成功經驗。概括起來，主要有以下幾點：

第一，注重從全局的角度出發、以戰略的眼光，系統性地建設流動人口服務管理工作體系。流動人口服務管理工作是一項系統工程，改革開放以來，黨中央、國務院高度重視流動人口工作，不僅有專門的政府職能部門，還有綜合性的協調機構。從不同層面，針對流動人口建立了完整的政策、法規體系，在不同政策領域進行了全面布局，納入整體規劃。進入新時代以來，黨中央按照中國特色社會主義發展的戰略安排，把解決農業轉移人口市民化、促進流動人口社會融合，作為中國現代化建設的重要目標任務。

第二，注重體制機制創新，利用現代信息技術與手段，豐富服務的手段與方式。針對流動人口流動性強的特點，國家在體制上打破了相關職能部門、中央和地方、地方和地方之間的界限，開展區域協同和部門聯動，建立了全國一盤棋的工作機制。同時，利用互聯網、大數據等現代化的信息手段，打造服務流動人口的綜合性平臺。這些做法，在流動人口基本信息收集、流動人口計劃生育服務、流動人口異地就醫結算等方面發揮了積極作用。

第三，注重抓住階段性主要矛盾和關鍵環節，采取有針對性的措施，實現重點突破。改革開放初期，為幫助流動人口盡快在城市立足，國家重點在農民工就業培訓、工資拖欠、法律維權等方面，推行了一系列政策和措施。隨著社會主義市場經濟體制的完善，流動人口在城市實現經濟立足后，國家又主要從社會保障、子女教育、醫療服務等基本公共服務入手，為流動人口長期留在城市提供社會保障。新時代，隨著我國社會主要矛盾的變化，國家把滿足流動人口多元需求作為重點，解決流動人口在城市的安家落戶問題，動員流動人口參與流入地社會治理、參加流入地政治文化活動，為流動人口盡快融入當地社會創造條件。

第四，注重借鑒國外經驗，調動和發揮企事業單位、社會團體、研究機構以及流動人口自身等多方面積極性。幾十年來，我們積極向發達國家學習，通過政府間的聯合項目、參與國際組織活動、開展國際學術論壇等方式，把外國先進的理念、典型經驗等引入中國。組織開展了大規模的農民工、流動人口監測調查，定期組織學術交流，形成了全社會關心、關注、服務流動人口的局面，推動和動員流動人口加強與當地居民的聯系、主動融入當地社會，成為新市民。

總之，人口流動遷移的歷史，也正是我們積累流動人口服務管理經驗的過程。

(三)中國人口大流動歷史是人口流動遷移理論研究取得豐碩成果的過程

面對人口大流動帶來的巨大沖擊和影響，相關職能部門管理人員、專家學者等從不同角度進行了系統研究，提出了不同理論觀點，取得了大量研究成果，這些成果總結提煉出了具有中國特色的人口流動規律，對于指導實際工作意義重大。

從普遍性來講，中國人口流動符合世界人口發展的規律，均是社會轉型期工業化、城鎮化推動的結果，但中國的人口流動是在一種特殊的社會背景下發生的，具有自身獨特的規律，主要表現在：第一，從區域來看，中國人口流動主要是城鄉之間的流動、跨境流動比較少，流動人口與流入地居民在語言、風俗習慣等社會文化融合上相對容易。第二，從時間上來看，中國人口流動遷移具有暫時性、季節性、反復性的特點，表現為流動人口長期在城鄉之間進行鐘擺式流動。第三，從流動主體來看，中國流動人口以農村年輕勞動力為主、家庭流動為輔，就業在城市、消費在農村，在農村造成了大量留守兒童和留守老人。第四，從流動方向上來看，主要是從中西部地區流向東部沿海地區，從小城市流動到大城市，造成部分區域流動人口過度聚集，給流入地的服務管理工作帶來較大壓力。

對這些規律進行總結，不但可以用于指導中國流動人口服務實踐，豐富中國特色社會主義理論體系，也可以為世界上其他發展中國家提供中國經驗。

二、四十年人口大流動的深遠影響值得解構

人口自身發展及人口與經濟社會、環境資源協調發展是我國改革開放和現代化建設進程中面臨的根本性問題之一，人口的數量、素質、結構、分布狀況是國家發展的稟賦條件，也是經濟社會發展的衡量指標和發展目標。改革開放以來流動人口對我國經濟社會產生的巨大影響，主要表現在以下幾個方面：

(一)人口流動是我國經濟高速增長的基礎，是推進區域均衡發展的重要力量

第一，人口流動為經濟發展提供了人才和勞動力，是我國經濟持續增長的動力。勞動力和人才的有效流動是實現要素合理配置，推動經濟發展的前提，20世紀80年代，我國啟動的經濟體制改革，給城市經濟注入了活力，第二、三產業得到迅速發展，特別是在東南沿海地區，得益于國家對外開放政策，“三資”企業和“三來一補”企業迅速發展，對勞動力產生了旺盛的需求，吸引了大量人口從農村流入城市、從中西部地區流向東部沿海地區，促進了我國經濟在40年中以較快速度增長，為我國經濟大國和制造業強國地位的形成奠定了基礎。

第二，人口流動促進了我國產業結構的升級轉型，使我國經濟增長方式發生變化。改革開放初期，我國是一個農業大國，勞動力主要聚集在第一產業，是比較典型的傳統型經濟結構。改革開放帶動大量農村剩余勞動力從第一產業轉移到第二、三產業，國民經濟總量增長從主要由第一、二產業帶動轉為主要由第二、三產業帶動。2017年底，我國第一產業GDP占比已經下降到7.9%，第二產業GDP占比為40.5%，第三產業GDP占比上升為51.6%。在人口流動的過程中我國產業結構實現了從“一二三”到“三二一”的現代轉型。

第三，人口流動促進了城鄉和區域均衡協調發展。從城鄉關系來看，流動人口進入城市，從農業領域進入其他領域，意味著勞動效率和收入水平的提高，有利于縮小城鄉收入差距，提高農村居民生活水平，促進鄉村振興和繁榮。從區域發展的角度來看，大量人口從中西部地區流向東部沿海地區，有利于緩解流出地的環境、資源壓力，有利于中西部地區學習、借鑒沿海地區的發展經驗，為自身發展積累發展資金，提高中西部地區發展的能力，解決偏遠地區的貧困問題，為實現共同富裕奠定基礎。

(二)人口流動改變了我國的城鄉結構和社會結構，加快了我國城鎮化和現代化進程

第一，人口流動是推動快速城鎮化的主導力量。城鎮化是現代化的主要表現，人口流動促進了城鎮化的快速發展。1978—2017年，我國城鎮常住人口從1.7億快速增至8.1億，城市化率從17.9%提升至58.5%。過去40年城鎮人口凈增6.4億，深刻地改變了我國經濟社會格局。在我國城鎮人口生育率逐年降低的前提下，城鎮化進程的大幅度提高，主要是由大規模的人口流動造成的。

第二，人口流動是推動社會進步的重要紐帶。人口流動是現代生活方式和現代文明的主要傳播紐帶，大量農村居民從相對封閉的農村地區進入快速發展的城市社會，打工、經商或從事其他職業。在與現代文明接觸的過程中，傳統的價值觀念、生活方式受到沖擊，促進了流動人口與當地居民之間的融合。同時，大規模的人口流動，加快了城鄉之間的文化互通和交流，把整個農村地區卷入現代化的浪潮之中，從而推動了整個社會的發展與進步。

第三，人口流動是現代社會結構形成的關鍵因素。人口流動改變了我國的城鄉結構，2010年城鎮人口超過了50%，標志著我國由原來鄉村人口占優勢的鄉村社會向現代城市社會轉變。幾億農民從農業行業進入工業和服務業行業中，成為現代產業工人的主力軍、第三產業的主要從業者，甚至部分人已經走上管理崗位，成長為企業家、專業技術人員等，是我國現代階層結構形成的主要塑造力量。

(三)人口流動改變了人口結構和布局，促進了人口自身發展水平的提高

人口持續大規模流動對我國人口結構和布局產生了重要影響。流動人口中青壯年比重較大，他們是我國生育的主力軍，人口流動改變了傳統的生育模式，延長了我國人口再生產周期，緩解了我國人口增長的壓力。人口流動改變了流入地城市的人口年齡結構，為城市發展注入了新的活力。人口流動引起了家庭結構的變化，使家庭結構更加小型化和核心化。大規模人口流動導致了地區、城鄉變化劇烈的人口再分布現象，沿海地區的人口更加集中，城市人口的比例已經超過了58%，同時對我國城市群、城市帶的形成、產業規劃等諸多方面產生了重要影響。

當然，我們也要清楚地看到人口流動給城市管理帶來的巨大挑戰，使城市教育、醫療、住房等資源的配置不能滿足需求，引發社會矛盾；給城市環境、交通和社會治安等帶來挑戰，引起“城市病”的發生；部分流動人口不能融入當地社會，極易引發不同群體間隔閡與沖突等。此外，人口大規模流出給鄉村發展也帶來一系列問題，導致農業、農村發展面臨嚴重的人才和勞動力的缺乏，鄉村大規?？招幕?，產生了大量農村留守兒童和留守老人，引發一系列社會問題。

三、四十年人口大流動的未來趨勢需要研判

黨的十九大報告提出，要促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接，加強人口發展戰略研究；以城市群為主體構建大中城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化；破除體制機制弊端，促進勞動力、人才社會性流動等。這對新時代人口發展提出了更高的要求，也為我們做好流動人口工作提供了科學的行動指南。

(一)人口流動將成為社會發展的“新常態”，呈現出一系列新特征

未來的二三十年中，我國仍將處于城鎮化快速發展的階段，根據聯合國預測，到2030年中國城市化率將達約70%，對應城鎮人口為10.2億，比2017年增加約2億，大規模的人口流動仍然是我國經濟社會發展中的重要現象。同時，隨著資本等生產要素在全國和全球范圍內流動和配置速度加快，必將引起人才和勞動力隨之大范圍變動，人口流動將成為社會發展的常態，并且呈現出一系列新特征。

第一，在流動方向上，2010年以來，隨著沿海地區產業轉型升級、中西部地區產業承接以及老一代農民工老化，部分人口逐漸回流至中西部，近年來安徽、湖北、四川等省份跨省流動減少，人口回流明顯。東北地區受區域經濟發展的影響，人口持續流出的勢頭沒有得到扭轉。隨著戶籍制度改革的推進，鄉城人口流動趨緩，城市與城市之間流動增加，城城流動將會成為主流。

第二，從流入地來看，近年來國家對一些超大城市的人口規模進行調控，人口流入有所減緩，但人口繼續向一二線城市和大都市圈集聚的趨勢并沒有改變。從不同類型的城市來看，人口持續流入一線、二線城市，三線城市人口流入、流出基本平衡，四線城市人口持續流出。

第三，從流動人口的構成看，流動人口的平均年齡有所增加，從2011年的27.3歲升至2016年的29.8歲，“80后”“90后”新生代占流動人口總數的75.2%，成為主力軍；2015年流動人口在流入地的平均家庭規模為2.61人，超過一半的家庭有3人及以上同城居住，家庭化遷居正呈現大規模、持續性擴張的趨勢，已經代替個體流動成為人口流動的基本趨勢。

第四，少數民族流動人口有加速發展的趨勢，流動原因逐漸從社會性原因為主轉為經濟性原因為主，長距離流動現象也越來越多。隨著新型城鎮化戰略、西部大開發戰略以及民族地區的發展，少數民族流動人口規模將越來越擴大。

第五，國家間的人口流動也逐漸加快，隨著我國改革開放程度不斷深入和全球化發展，大量外籍人口進入中國務工、經商。目前我國常住的外籍人口達到60萬左右。外來移民也是流動人口的一部分，在機構改革中國家專門成立了移民局，對國外的流動人口進行管理。

(二)隨著我國社會主要矛盾發生變化，流動人口服務工作面臨新形勢

第一，總體人口形勢發生了轉折性變化。習近平總書記在“關于《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的說明”第九點中明確提出，“當前，我國人口結構呈現明顯的高齡少子特征，適齡人口生育意愿明顯降低，婦女總和生育率明顯低于更替水平……另一方面，我國人口老齡化態勢明顯”。[注]來源于中共中央文獻研究室的《十八大以來重要文獻選編》(中)第784頁，2016年6月由中央文獻出版社出版。習近平總書記用了四個“明顯”來強調當前的人口發展態勢，反映了黨中央對人口形勢的清醒判斷，也進一步說明了現在我們所面臨的人口形勢與以前幾十年、幾百年甚至幾千年的情況都不一樣，這是中國歷史上未曾出現過的。

第二，人口生育政策進行了全面調整。針對中國人口形勢的變化，黨中央、國務院審時度勢、科學決策，對人口生育政策進行了全面調整。2013年11月，十八屆三中全會決定實施“單獨二孩”政策，2015年10月，十八屆五中全會決定全面實施“全面二孩”政策。2017年初，國務院印發了《國家人口發展規劃(2016—2030年)》，國家衛生計生委公布了《“十三五”全國計劃生育事業發展規劃》。這兩個人口發展規劃都強調按政策生育的重要性，我國計劃生育政策完成了由“控制總量”到“調整結構”的轉變。

第三，人口與計劃生育服務管理職能進行了優化調整。按照黨中央關于國家機構改革的統一部署和改革方案，最近公布了國家衛生健康委“三定”方案，在方案中，對有關計劃生育職能的三個司局進行撤并重組，組建人口監測與家庭發展司，[注]來源于國家衛生健康委員會的職能配置、內設機構和人員編制規定，具體見中國機構編制網，網址為：http://www.scopsr.gov.cn/bbyw/qwfb/201809/t20180910_308243.html。其主要職責是承擔人口監測預警工作并提出人口與家庭發展相關政策建議，完善生育政策并組織實施，建立和完善計劃生育特殊家庭扶助制度。計劃生育政策和計劃生育職能調整和其他領域的改革一樣，是經濟社會發展到新階段的產物，計劃生育作為我國一項基本國策沒有改變，未來計劃生育工作將更多地服務于中國人口發展戰略制定和健康中國戰略的實施，將更多地與經濟社會政策相銜接，服務于經濟社會發展需要。

總之，我國總體人口形勢、生育政策及工作職能的調整，對流動人口服務工作提出了新挑戰和新要求，如何適應這些新的變化，進而主動調整、積極應對，對做好未來的流動人口服務工作極其重要。

(三)人口流動在人口戰略中的地位將更加重要，面臨的工作任務更加艱巨

當前，隨著我國出生率和死亡率的基本平衡，人口流動遷移成為決定人口變化的主要因素。在人口大流動的時代，流動人口服務管理面臨的任務更重、更復雜。當前階段，我們的主要任務就是根據未來人口流動的新趨勢和服務工作面臨的新形勢，按照黨的十九大提出的目標要求，做好各項工作。

第一，加強調查和監測，掌握流動人口的底數、分布和動態變化等情況；對流動人口生育意愿、就業、公共服務和健康狀況等進行專項調查，為國家人口戰略制定提供科學依據。第二，結合國家整體規劃及行業政策，對人口流向、成因、機制及規律進行綜合研究，為制定國民經濟發展規劃提供人口數據支撐。第三，結合新型城鎮化戰略和戶籍制度改革，開展流動人口隨遷子女在教育、就醫、住房、社會保障、社會參與及其相關的土地制度改革等方面的研究，開展流動人口家庭發展與社會融合評估、農業轉移人口市民化評估等綜合性研究，促進生育政策與其他經濟社會政策的銜接和融合。第四，關注對人口流動過程中存在的相關重點人群研究，包括流動兒童與留守兒童、留守老人等，提出相關政策建議。第五，按照健康中國建設戰略實施方案和國家機構改革的目標要求，實行工作重心下移，促進流動人口基本公共衛生健康服務均等化、促進流動人口職業健康。第六，結合“一帶一路”區域發展戰略，開展國際人口遷移研究等。同時，我們還要廣泛動員、充分發揮社會組織作用，為廣大流動人口提供最直接的服務。

40年波瀾壯闊的中國人口大流動的歷程，給我們留下了彌足珍貴的經驗和啟示。展望未來，人口流動將成為新的社會常態，仍將對我國改革開放和社會主義現代化建設事業產生重要影響，流動人口研究、流動人口服務工作的舞臺會越來越大，擔子也會越來越重。我們將以習近平總書記新時代中國特色社會主義思想為指引，不忘初心、牢記使命，積極行動起來，不負新時代賦予我們的光榮使命，努力做好相關工作，以實際行動為中華民族偉大復興作出貢獻！