基于PPP模式下的京津冀世界級機場群建設的融資風險探究

賈亞麗 徐東方

一、引言

根據國家發改委、中國民航局聯合發布《全國民用運輸機場布局規劃》。北京與天津、石家莊共同打造京津冀世界級機場群。新建設的機場是作為緩解北京交通壓力的重要基礎設施，支線機場則帶有較強的公益性，在建設機場的過程中，融資是非常關鍵的一步，如何拓寬融資渠道，吸收民間資本，將民間資本和政府資金合理的利用起來，打造互惠共贏的融資模式，是京津冀協同發展的關鍵。PPP模式作為一種在新時期與時俱進的融資模式，隨著國內城市化進程快速建設，在中國的實施日益增多，是減輕政府財政壓力，提高項目運營效率和服務質量的戰略選擇。在建設京津冀機場群的過程中運用PPP，對于未來PPP運用在其他基礎設施建設的研究有重要的理論意義和現實意義，為探討京津冀世界級機場群建設模式提供新的思路。

二、PPP模式適用世界級機場群的可行性分析

我國自引入PPP模式以來，關于PPP的研究時間不長，現有的研究還較為有限，對融資風險內容的研究還不成熟，有較大的研究拓展空間。PPP模式之所以適用世界級機場群是因為以下幾點因素：

（1）機場屬于公益性設施，帶有很強的社會公益和公共產品與服務屬性，政府責任重大，而其資本和精力都是有限的；（2）機場群建設耗資大，建設周期長，總體利潤水平不高，需要共享風險；（3）以往的政府投入較大、且行政化效果明顯，機制較為機械，現在已經進入一個瓶頸期，急需市場化和高效化的資本進入PPP建設中；（4）社會資本同樣有著想和政府共同盈利，發揮社會資本優勢的態度。

三、PPP模式下的京津冀世界級機場群建設的融資風險分配體系

PPP模式下，京津冀世界級機場群項目操作是否成功，關鍵要看是否有合理的風險分配體系，在政企雙方都覺得風險可控的情況下，雙方都可以獲得一定的收益，項目就能成功。風險分配一般分兩個階段來做，一是項目風險識別；二是風險分擔機制設計。

（一）項目風險識別

1.政府層面的風險。（1）政府干預。目前有些PPP項目，由于政府的干預過多，導致投資人在進行建設的時候，無法達到自己想要的結果，甚至會導致項目的整體失敗。（2）政府信用。政府信用是社會問題，是政府長期以來給公眾帶來的印象，不是項目管理的問題。投資人拿到的項目條件越公平，政府違約的可能性就越低。因此，政府信用極大影響著項目的風險。當然，政府信用也是雙方的，不是政府單方的問題。政府自身在守信的同時，也需要得到更多的信任。（3）公眾態度。京津冀世界級機場群的是關系國計民生的大項目，在征求公眾意見的過程中，必然是順應民意民心的，因此，本項目風險較小。（4）法律變更。隨著我國法制建設的不斷完善，我們現行的法律法規會隨之變化，導致項目投資或運行成本發生變化。這種風險帶來的成本增加由雙方共擔：如果變化導致的影響成本很小，那么就由投資方承擔，如果超過了預計的風險界定，就由政府來承擔風險。

2.市場層面的風險。（1）融資風險。基礎設施建設需要的資金規模較大，僅靠自有資金難度較大，因此還需要得到其他金融機構的資金支持。因此，在進行融資前，最好先讓銀行等金融機構事先了解項目，給金融機構足夠的時間評估風險，政府也能盡早了解金融機構的態度，從而掌握融資成本，從而降低項目的融資風險。（2）金融風險。包括項目融資中利率風險和匯率風險兩個方面。由于受政策的影響，市場不可避免地會出現一些難以預測的政策方面的變化，如中美貿易戰導致的政策變化、貨幣利率的調整、通貨膨脹等因素。（3）項目唯一性與市場需求變化。這兩者都是社會投資方比較關心的因素，會影響到項目的未來收入。政府對這兩類項目的管理是，如果這個項目是唯一性的，就承諾給它唯一性。同時要掌握好市場需求的變化，并且做好合理分配，雙方共擔是較好的分擔模式。

3.項目層面的風險。（1）項目移交風險。現在大多數PPP項目都是三十年運營期結束后要移交給政府方的項目，因此，如果這樣的項目前期建設的過程中存在較大風險，那么在后期的使用過程中將會出現一系列問題，那么期滿交給政府的就是不能用的項目，這對于政府來說，是一個較大的風險，因此需要在項目開工前就交代好，項目移交的時候，應該是正常運營的狀態，從而控制風險。（2）社會投資方變動。在招商時有些政府和企業在達不到項目要求的時候，就會掛羊頭賣狗肉，先去找一個合規的企業，以他們的名義來做這個項目，等簽完協議后，再做項目投資人的變更。所以，需要控制這種風險的做法就是，防范于未然，提前在合同里要做好說明，如若投資方想要變更股權轉讓，必須滿足兩點要求，一是與之合作的政府要同意，二是變更后的投資人資質等要滿足招商的要求，以免金玉其外敗絮其中。（3）招標競爭不充分。這種情況普遍存在于PPP項目中特別多、項目建設地點偏僻、投資人競爭者不多的項目上。一方面由于項目較大、融資規模較大，政府又基于融資，必然導致招標競爭不充分。因此控制招標競爭不充分的風險，一是要穩扎穩打，項目要早一點提出來，不要有拖延癥，等快開工了才開始宣傳，了解的投資者較少，引來的競標人必然少。二是提前做好項目預算，化被動為主動，與其被動等著投資方的投資，不如先下手為強，將項目的預算與自己可接受的項目列好，再去招標。（4）項目前期預算不合理。預算是在做未來的財務數字，因此不可避免地不會與實際發生的成本完全一致。這個風險在早期就應該預見，由雙方共同承擔。

（二）風險分擔

雞蛋不要放在同一個籃子里，因此風險分擔顯得尤為重要。風險分擔是指將項目風險在各方之間進行合理分配，從而有效降低項目總體風險程度，確保項目順利實施。風險分擔方式有兩種，一種是分別承擔（等同于風險分配），一種是共同承擔（雙方按一定比例分攤）。風險分擔機制在設計的時候應該遵循以下原則：

（1）PPP項目在融資的時候，要充分考慮到社會資本的需求：對于一些可以盈利的項目，政府和企業共同承擔收益與風險；對于一些前期可能虧損、周期較長的項目，政府要拿出足夠的誠意進行相應的補貼；對于一些虧損較大、長期無望盈利的項目，政府更應該從長遠角度來對待，給予適度的兜底保本收益。（2）承擔的風險程度與所獲得收益相匹配。本著成本效益、誰獲益誰承擔風險的原則，這種方式可以有效地調動風險承擔方的積極性和主動性。（3）項目的風險應該由對其最有控制力的一方承擔。在項目的多個控制主體中，誰最有能力控制風險就由誰承擔，從而可以有效地降低風險發生的概率和成本。

四、PPP模式下的京津冀世界級機場群建設的建議

針對以上提出的各種風險，我們在進行PPP模式下京津冀世界級機場群的建設過程中需要慎重決策政府資金參與和支持PPP項目的方式，具體措施如下：

1.PPP項目目前在邊遠地區，尤其是一些經濟不發達的地區更受歡迎，主要是因為經濟發達地區的基礎設施建設目前已經較為完善，而PPP在邊遠地區則有更大的發揮空間，因此政府不能與民搶利，多拿出一些有質量、獲利高的項目，這樣才能取得更多社會資本的青睞。

2.資本支持。在監管政策允許范圍內給予PPP項目差異化的信貸支持。使融資方式多樣化，即采用股權為主、其他多種方式為輔的形式。

3.目前在個別PPP項目，審批手續較為復雜，因此會影響社會資本投入的積極性，政府需要在監管允許的條件下，讓PPP項目優先進入項目庫。項目簽署確定以后，民航局要優化項目的辦事程序，幫助地方政府進行項目的開展，從而簡化審批程序，提高其審批效率。

4.加強對PPP項目的績效管理。事前，重視PPP項目社會資本的吸收和應用；事中，明確投資者和經營者的投資者的績效和風險；事后，在項目運行后，建立起行之有效的績效管理系統，建立收益與績效相符的關聯機制，杜絕明股實債的行為。

5.加強監管體系的建設。在項目實施之前，做好項目的整體規劃和監管措施，需要在協議里約定好項目驗收的技術標準、政府監管內容和方法、項目運營的技術標準、政府提供的支持條件、運營服務內容和范圍等等。