政府環境財政性投入制度的績效審計

文/劉琪，黑龍江大學經濟與工商管理學院

1 基本理論

2009年3月5日，溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上所作的政府報告中提出“財政資金運用到哪里，審計就跟到哪里”。劉家義（2011）審計長在作主題報告時也提出“國家審計與人民利益邊界的一致性”。由此可見，財政審計是審計工作的主要組成部分。

政府財政投入按照政府的職能分為：國防投入，行政投入，社會投入，經濟投入和債務投入，其中環境投入屬于五類中的社會投入。財政投入效果審計就是審查并鑒證、評價政府為滿足社會公共需要而運用財政資金進行資源配置活動的經濟性、效率性、效果性及其公平性。在對國內外文獻進行研究分析中發現，西方發達國家的政府審計中，績效審計占 80%，財務審計所占斃了遠遠低于對績效審計。隨著研究的不斷深入，本文認為，對于效果審計，不是對結果產生的效果進行審計，其審計的內容和重點應比以往更加傾向于對其效果性和公平性的考量，不能就資金論資金，相應地關注投入這一舉動所帶動的連環效應。

現代政府審計監督不但是政府治理機制形成的基礎，而且可以促進政府治理效果的提高。環境作為人民至關重要的生存條件，關系到每個公民的切身利益。所以在受托經濟責任的要求下，需要審計機關對政府履行的公共受托經濟責任作出客觀公正的評價，以保證政府治理的有效性。政府審計作為政府治理結構中的關鍵組成部分，它通過一套系統的、規范的方法評價和提高政府活動中的風險管理、控制及治理過程的有效性，幫助實現政府的目標。

2 環境財政性投入制度審計基本現狀及問題

隨著我國經濟發展，我國逐漸認識到環境對經濟發展以及國家長遠發展的重要性，因此從改革開放以來我國的環境財政投人在總量上一直是呈現持續增長的態勢，在過去的五年間，環境財政投五年間增長了將近兩倍。由于我國 1971年全面實行計劃生育政策以來，我國新生人口不斷呈下降趨勢，且下降幅度較大，人口對環境的壓力放緩。因此我國對環境的需求總體上是緩慢下降的，這與表中的我國環境經費在總環境經費中的占比是在小幅度減少的。

2.1 預算制度不健全

預算編制內容不夠科學合理。財政部門提交的各級預算草案項目不詳細，所列在預算報表的科目級次少且內容粗，報表后沒有附詳細的說明材料。預算編制缺乏完整性。長期以來，中國在財政分配中把財政性資金分為預算內預算外。這種雙軌制運行既違背了預算的完整性原則，又削弱了財政的宏觀調控能力，在審計依據不科學的前提下效果審計很難取得成效。部門預算編制無標準、無法律依據。部門預算的編制標準并無相關法律條例規定，大多數的部門編制預算時都將上年度的執行狀況作為基數，加之考慮本年度的因素，作適當調增，導致每年的收支額度以一定比例遞增。

2.2 分配結構缺陷

在以稅收為主要的資金來源的同時，農村稅費改革后，將農村環境的投資主體從依靠鄉鎮改為“以縣為主”，對于這種換湯不換藥的做法并不能保證環境需求更為充裕的供給。無論是鄉鎮還是區縣，對于經濟不發達的中部和西部地區，大部分都是靠財政吃飯，有的連“飯”都不能果腹，還有不少地方“欠債累累”，在這種壓力山大的財政束縛下，有的地方政府只能拼命地壓縮環境經費，滯留上級環境補助資金來緩解燃眉之急，由此來看，地方何來資金投入環境的發展？橫向看，環境作為經濟發展的基石，在投資比例上應向環境傾斜，據《中國環境經費統計數據》顯示，我國環境應由國家承擔的環境經費不到 35%，而世界發達國家約為 50%，非環境占了我國環境 投入相當大的比例，這并不符合環境發展的階段要求。

2.3 審計報告不健全

事后審計一般是在結賬后或經濟活動取得成果以后進行的，審計資料齊全，通過審計就能夠查明所有已經發生的財政財務收支和經濟活動的經過和結果，因而監督作用較明顯。財務報表審計和全面審計均屬事后審計，我國現在一般多數審計都為事后審計。事后審計往往就是就數字論數字，而且是秋后算賬。在既定的事實上進行審計，本身上就造成的時間滯后，問題不能及時發現，并在有限的時間里要求審計人員有質有量地完成大量審計任務，造成人員緊張，工作質量也會大打折扣。這些主要缺陷共同造成一個問題就是反饋不能及時，影響效果審計。

3 提升環境財政性投入制度的績效審計對策

在對環境重視程度不斷提高的今天，雖然環境投入的總量不斷增加，但財政投入的效果并不能取得最佳的經濟效益和社會效益。建議從三個方面出發使投入效果達到最佳。一是財政分權確責，使財權和事權相分離且相互制約，轉移支付公開透明，讓轉移的財政資金在透明中落實；二是完善審計監管體系，從全局把握效果審計；三是加強對審計隊伍整體素質的建設。對環境財政性效果審計不僅是財政投入本身經濟型、效率性、效果性的要求，符合我國國情的需要，也是環境國際化趨勢的要求。