保健食品研發(fā)中添加劑使用的法律監(jiān)管及建議

吳平安 黃惟

[摘要] 保健食品的研發(fā)對保健食品行業(yè)的發(fā)展起著重要的推動作用，國家與企業(yè)都非常的重視。為了使保健食品研發(fā)過程中添加劑的使用更加規(guī)范，該文分別對目前保健食品的研發(fā)狀況和食品添加劑在保健食品中的使用情況進(jìn)行了分析，并且對目前存在的一些問題提出了建議。

[關(guān)鍵詞] 保健食品;研發(fā);添加劑;法律監(jiān)管;建議

[中圖分類號] R19 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1672-5654（2019）10（c）-0147-03

近年來，保健食品行業(yè)發(fā)展迅速，并且現(xiàn)在已經(jīng)形成了既符合科學(xué)飲食特點(diǎn)又具有中國傳統(tǒng)特征的保健食品系統(tǒng)。保健食品的研發(fā)對保健食品行業(yè)的發(fā)展起著重要的推動作用，由于保健食品所具有的特殊性，在保健食品的研發(fā)設(shè)計過程中不可避免的要使用到食品添加劑，可是在使用食品添加劑的過程中存在一些法律監(jiān)管方面的管理問題。為了解決這些問題，作者從多個方面進(jìn)行了分析，并提出了一些自己的看法，希望在今后保健食品的研發(fā)中使用添加劑的監(jiān)管方面有所幫助。

1 ?我國保健食品行業(yè)目前的研發(fā)現(xiàn)狀

通過對我國保健食品的銷售狀況進(jìn)行調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國保健食品在全國的年銷售額基本達(dá)到了八百億，其中具有自主研發(fā)能力的保健食品生產(chǎn)廠商有兩千多家[1]。研發(fā)保健食品在我國與世界其他國家相比較具有自身的獨(dú)特優(yōu)勢。第一，我國具有深厚的飲食傳統(tǒng)文化，保健類食品的原料種類非常多[2];第二，我國植物資源具有多樣性，有些物種是我國特有的植物，并且有著其他植物不能比擬的功能活性;第三，我國中醫(yī)文化源遠(yuǎn)流長，有著長期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，中醫(yī)理論成果能為保健食品的安全性和保健功能提供堅實(shí)的理論保障。

2 ?目前我國保健食品研發(fā)中添加劑的使用現(xiàn)狀

在提升保健食品的色香味以及口感、品質(zhì)等方面食品添加劑有著不可替代的重要作用，并且在提升保健食品的安全性與保健食品的防腐方面也有著顯著的效果。所以在保健食品的研發(fā)配方中被廣泛應(yīng)用，例如，將防腐劑添加到養(yǎng)生面中，將添加抗氧化劑到保健核桃油中，這些都是典型的例子。我國現(xiàn)階段已經(jīng)獲得批準(zhǔn)能夠在保健食品中使用的添加劑有一千余種，這當(dāng)中包括12個大類與21個功能類別[3]。

當(dāng)前我國廠商生產(chǎn)的大多數(shù)食品添加劑在世界食品添加劑領(lǐng)域內(nèi)處于領(lǐng)先水平，可是，我國的食品添加劑中仍然有那么一小部分有著一定的安全隱患。比如，有些生產(chǎn)廠家的生產(chǎn)設(shè)備和生產(chǎn)工藝相對落后，食品添加劑的生產(chǎn)規(guī)模太小，造成所生產(chǎn)出來的食品添加劑的質(zhì)量不能夠到達(dá)有關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，從而引發(fā)了非常多的食品安全方面的問題。尤其是這些年曝光的染色饅頭、塑化劑、蘇丹紅鴨蛋等性質(zhì)非常惡劣的食品安全的事件，國家有關(guān)部門對食品添加劑的使用情況的監(jiān)督和管理也越來越重視了。根據(jù)不完全統(tǒng)計，最近這5年內(nèi)我國在全國范圍內(nèi)共查獲了有關(guān)食品添加劑方面的違法案件越有1.7萬多起[4-5]，保健食品研發(fā)中添加劑的使用情況依然面臨著嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

3 ?保健食品中濫用食品添加劑的現(xiàn)狀分析

根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，保健食品生產(chǎn)企業(yè)在保健食品的加工、研發(fā)過程中，生產(chǎn)人員不合理或者過多的使用食品添加劑，這部分食品添加劑有可能對人體健康產(chǎn)生危害的行為，屬于違法行為，主要包括以下幾個方面。

3.1 ?保健食品的研發(fā)中超范圍、超量使用食品添加劑

很多保健食品的生產(chǎn)企業(yè)在保健食品的研發(fā)過程中，為了使保健食品在口感和色澤上具有更好的效果，在配方的設(shè)計時，經(jīng)常超量使用多個種類的食品添加劑[6]，出現(xiàn)違規(guī)使用食品添加劑的行為，造成食品添加劑的濫用。

3.2 ?在保健食品的研發(fā)過程中違法使用非食品級的添加劑

按照我國食品添加劑方面的規(guī)定，在加工食品的過程中是不可以使用不具備食品級衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的添加劑的。另外，這些非食品級的添加劑中的化學(xué)物質(zhì)與重金屬都存在嚴(yán)重的超標(biāo)現(xiàn)象，主要物質(zhì)一般為工業(yè)香精、明礬、碳酸氫鈉等[7]。近幾年查處的有關(guān)食品安全方面的違法案件中，發(fā)現(xiàn)有些保健食品的生產(chǎn)廠家把碳酸氫鈉加入到降血糖的糕點(diǎn)當(dāng)中，如長時間的食用一定會產(chǎn)生非常嚴(yán)重的后果。

3.3 ?保健食品的研發(fā)過程中使用含有食品添加劑的原材料

隨著我國養(yǎng)殖技術(shù)的變化，在動物飼養(yǎng)的過程中，現(xiàn)在大部分都是以飼料喂養(yǎng)為主，大部分的動物飼料中通常都含有人用的食品添加劑。當(dāng)使用這種動物原料研發(fā)制造保健食品的時候，非常有可能發(fā)生食品添加劑從動物原材料中轉(zhuǎn)移的情況，最終造成保健食品的食品添加劑超標(biāo)的現(xiàn)象。

4 ?我國保健食品研發(fā)中使用食品添加劑監(jiān)管存在的法律問題

為了避免亂用食品添加劑導(dǎo)致的消費(fèi)者健康與保健食品品質(zhì)等方面受到損害，國家在食品添加劑的使用方面有著嚴(yán)格的監(jiān)督和管理的制度，但是從目前的食品安全方面調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，依然存在著不少的問題。

4.1 ?司法救濟(jì)存在明顯不足

食品添加劑的違法違規(guī)使用，可能對消費(fèi)者與經(jīng)營者產(chǎn)生不可預(yù)估的影響。如果造成了一定的損失，對違法行為的受害者非常有效的保護(hù)措施就是司法救濟(jì)，可是在我國受到諸多因素的影響，造成受害者訴諸法律的成本較高，通常情況下司法救濟(jì)都是在最后階段才被使用。另外在使用司法救濟(jì)的過程當(dāng)中，司法機(jī)關(guān)存在對于保健食品研發(fā)中食品添加劑違規(guī)使用的主體辨別和認(rèn)定困難的情況，食品添加劑的銷售方與保健食品的生產(chǎn)企業(yè)兩者都不愿主動承擔(dān)責(zé)任[8]。而且，我國現(xiàn)階段對于這類違法行為的判定大多數(shù)也是以罰代刑，處罰的金額、賠償?shù)慕痤~也都不高。

4.2 ?執(zhí)法方面存在一定的缺陷

4.2.1 各執(zhí)法部門間的職責(zé)不明確 ?在我國現(xiàn)行的法律規(guī)定中，質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、市場、工信、衛(wèi)生、工商、公安、食藥等多個機(jī)關(guān)都對食品安全的管理負(fù)有責(zé)任，大部分的部門都對食品添加劑的使用有監(jiān)督和管理的責(zé)任[9]。關(guān)于保健食品研發(fā)中違法使用食品添加劑的行為一般會有某個部門單獨(dú)執(zhí)法和多個部門共同執(zhí)法的情況，這就出現(xiàn)了執(zhí)法過程中使用的標(biāo)準(zhǔn)不相同，所牽涉的法律法規(guī)與規(guī)范性文件不能夠統(tǒng)一，從而造成了對保健食品研發(fā)過程中食品添加劑的使用情況監(jiān)管不到位，執(zhí)法無力的現(xiàn)象。

4.2.2 執(zhí)法缺乏連續(xù)性和規(guī)范性 ?一般都是在執(zhí)法部門的突擊檢查過程中發(fā)現(xiàn)保健食品研發(fā)過程中違法使用食品添加的行為的，這就需要有關(guān)執(zhí)法部門在日常的管理工作上做到規(guī)范和連續(xù)性。但是我國現(xiàn)在的情況是，保健食品的生產(chǎn)廠家在違法使用食品添加劑方面總存在僥幸心理，以為自己能夠躲過相關(guān)部門的檢查，只要查處力度大的時候就停止生產(chǎn)，檢查結(jié)束后繼續(xù)違法生產(chǎn)，這樣就不能夠從源頭上解決保健食品中違法使用食品添加劑的行為。

4.3 ?立法措施不完善

4.3.1 現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)缺少系統(tǒng)性和可操作性 ?我國現(xiàn)在關(guān)于食品安全方面已經(jīng)建立了相對完善的體系，可是專門關(guān)于保健食品研發(fā)過程的立法提心還不完善。另外雖然我國在關(guān)于規(guī)范使用食品添加劑方面有著非常多的文件，但是缺乏一個統(tǒng)一的、專業(yè)性的食品添加劑方面的法律，只是依靠《食品安全法》進(jìn)行監(jiān)督和管理目前有著非常大的困難[10]。主要是因?yàn)椤妒称钒踩ā分胁]有對食品添加劑的使用問題作出專門的規(guī)定，只是籠統(tǒng)地規(guī)定有關(guān)食品添加劑造成的食品安全問題。因?yàn)槿狈﹃P(guān)于保健食品研發(fā)過程出現(xiàn)問題的系統(tǒng)性規(guī)定，造成了在保健食品研發(fā)過程中違法使用食品添加劑的監(jiān)督和管理比較差。

4.3.2 現(xiàn)行法律法規(guī)的處罰力度不足 ?我國目前的法律法規(guī)關(guān)于在保健食品研發(fā)過程中違法使用食品添加劑的違法行為的處罰并不嚴(yán)厲，違法成本較低，而且主要以罰款為主，產(chǎn)生嚴(yán)重后果的才會吊銷許可證。這就使得在保健食品研發(fā)過程中違法使用食品添加劑的違法成本非常低，不足以對違法者產(chǎn)生懲戒的效果。

4.3.3 缺乏關(guān)于保健食品研發(fā)過程中違法使用添加劑的概念 ?雖然現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于食品添加劑的使用和保健食品方面的文件非常多，可是這些文件都沒有充分考慮到在研發(fā)過程中違法使用食品添加劑的情況，只是側(cè)重于食品添加劑的使用標(biāo)準(zhǔn)與保健食品的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，并沒有關(guān)于保健食品研發(fā)過程中使用食品添加劑的相關(guān)約束。這就造成了在實(shí)際的執(zhí)法監(jiān)管工作中，出現(xiàn)保健食品研發(fā)過程中違法使用食品添加劑缺乏適用的法律法規(guī)的現(xiàn)象。

5 ?法律監(jiān)管改善措施的建議

5.1 ?設(shè)立使用食品添加劑的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

我國現(xiàn)階段在保健食品研發(fā)過程中添加劑的使用缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，詳細(xì)而統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)是非常有必要的。建議可以參照發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一套完整的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，為有關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和企業(yè)研發(fā)提供參考。

5.2 ?建立健全食品添加劑危險性評估體系

因?yàn)槭称诽砑拥姆昧颗c毒性有密切的聯(lián)系，運(yùn)用建立在毒理學(xué)理論為基礎(chǔ)上的以研究食品添加劑危險性為主的評估體系，對保證保健食品研發(fā)中添加劑使用的安全性有重要意義。同時也有益于今后保健食品的安全性。

5.3 ?完善食品添加劑的相關(guān)法律法規(guī)

近年來，我國已經(jīng)加快了相關(guān)的立法，只是依然存在一些不足之處。由于保健食品研發(fā)涉及的工作范圍非常多，添加劑的使用也很復(fù)雜，所以要盡快完善相關(guān)的法律體系。

5.4 ?完善司法救濟(jì)，增強(qiáng)司法建設(shè)

目前受害者缺乏主動尋求司法救濟(jì)的意識，司法救濟(jì)相對被動。所以務(wù)必要增強(qiáng)司法建設(shè)，提升司法機(jī)關(guān)的服務(wù)水平。

5.5 ?加強(qiáng)法律的處罰力度

通過增強(qiáng)處罰力度來完善法律的保障機(jī)制，對非法使用食品添加劑的廠商嚴(yán)格查處、增加處罰力度，達(dá)到使其失去在這方面的違法能力。例如增加賠償金額、建立違法企業(yè)推出機(jī)制、提高處罰上限等。

6 ?結(jié)語

我國現(xiàn)階段在對保健食品生產(chǎn)廠商在保健食品研發(fā)過程中違法使用食品添加劑的情況進(jìn)行監(jiān)督和管理，需要從多個方面綜合考慮，多個部門多種措施并舉。另外還需要提高生產(chǎn)企業(yè)與從業(yè)人員的道德素質(zhì)和法律意識，從而確保保健食品的安全性。相信通過相關(guān)措施的完善，今后違法使用食品添加劑的行為一定會越來越少。

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（收稿日期：2019-07-24）