我國政府購買公共服務存在的問題及對策

周磊

我國政府購買公共服務的創新舉措于1994年在深圳首次嘗試，隨后施行范圍不斷擴大到北京、上海、深圳、廣東、湖北、福建等省市。雖然各地方政府在開展購買公共服務時取得了相當不錯的成績，但購買過程中依然存在購買流程不規范、承接主體能力不足、績效評價監督機制不健全等一系列的問題。如何滿足新時期人民群眾對公共服務越來越高的要求，就需要我們逐步解決政府于實踐過程中存在的這些現實問題。

一、政府購買公共服務的內涵和模式

1.政府購買公共服務的內涵。“政府購買公共服務就是政府把原來為了社會發展和人民生活所直接提供的各項公共服務事項交給有資質的相關企業或社會組織來完成，并根據服務的數量和質量，按照特定的標準進行評估后支付一定的服務費用，是一種新型政府提供公共服務的方式”。在我國，政府購買公共服務與政府采購其實本質上差別不大，我們可以將其作為一種特殊的采購行為納進到政府采購的范圍。長期以來，傳統的公共服務供給模式不但阻礙了公共服務的多樣性，還降低了其供給效率。政府應該引入市場化競爭機制，采取特許經營、委托授權、志愿服務等方式來提供質量更高、服務更好的公共服務。①公共服務的購買主體。公共服務的購買主體一般是指政府各級行政機關或者是受政府委托而具有行政管理職能的事業單位。②公共服務的承接主體。公共服務的承接主體一般是指接受購買主體的委托向社會公眾直接生產公共服務的社會組織與企事業單位。③公共服務的消費主體。公共服務的消費主體一般是指公共服務的使用者，也可以說是全體社會公眾。

2.政府購買公共服務的模式。我國政府購買公共服務的方式一般主要有以下幾種模式：①定向委托的方式，是指在已有合作的基礎上或者具備承接條件的社會組織或企事業單位中選擇較優秀的一家，承接主體以定向投標的方式購買公共服務項目;②公開招標的方式，是指政府先行確定公共服務項目的各項硬性指標，然后通過公開招標讓社會組織或者企事業單位參與競爭，政府選擇其中一方作為承接主體;③合作的方式，是指政府與各社會力量就某些公共服務項目進行合作的一種模式，這種模式雙方不僅有共同享受收益的權利，也有共同承擔風險的義務;④競爭性談判的方式，是指政府直接約請三家以上的潛在承接主體，就公共服務項目的承接進行專門性談判的方式;⑤直接資助的方式，是指政府通過經費補貼或者優惠政策扶持等形式對承擔公共服務的社會組織或企事業單位給予一定的資助。

二、政府購買公共服務存在的問題

1.政府自身對購買公共服務的理念認識不夠深入。很多地方政府還是習慣于以前的傳統思維，認為公共服務供給的唯一主體只能是自己，其服務的思想理念還沒有轉變過來;還有些地方政府對購買公共服務的重要性認識不足，他們總是把對自己不好的服務項目想盡辦法推給其他承接主體，而把對自己有好處的服務項目則不會輕易交給其他承接主體。

2.有關政府購買公共服務的法律法規還不完善。雖然我國的《政府采購法》在2003年已經正式施行，然而它并沒有把公共服務納入到采購范圍，《政府采購法》中對于服務的理解只限于政府行政機關自身運作相關的各項后勤保障服務。

3.政府購買公共服務的過程不夠規范。大部分政府購買公共服務只是形式性購買，它不屬于完全意義上的購買關系，而是政府行政職能上的一種延伸。實踐中，政府往往會把公共服務交給與其關系緊密的事業單位去做，真正通過招投標方式進行承接主體競爭的很少;即使有的公共服務項目通過招投標方式選擇承接主體，其整個過程也不會向社會公眾及時公布，這就可能滋生尋租腐敗等現象。

4.社會組織承接公共服務的能力不足。目前具有一定水平能夠作為承接主體的社會組織數量不是很多，有些社會組織規模較小，手中能夠掌握的資源也非常有限，同時對應的專業技術人員數量寥寥無幾;還有一些社會組織的服務水平低下，沒有一套完整規范化的運作模式，無法得到廣泛社會公眾的認可。

5.監督機制與評估機制不完善。在購買公共服務的價格評估上，政府部門往往沒有制定統一的標準，在社會組織公共服務質量的評估方面也缺少一套完整的機制。監督機制和評估機制的缺乏，讓一些社會組織在生產公共服務時渾水摸魚、以次充好，最后導致公共服務的供給質量和人民群眾的認可度出現下降。

6.政府購買公共服務的模式有缺陷。實踐中政府購買公共服務的模式比較“單一”，基本全是“由上至下”的傳統模式。這種模式的缺點就是導致政府所提供的公共服務與民眾的實際需求相脫節，可能政府提供的公共服務并不是社會公眾需要的，而社會公眾需要的公共服務政府又沒有去提供。

三、完善政府購買公共服務的對策

1.轉變政府的服務理念，深刻認識自身的責任。在“簡政放權”的新型公共服務要求下，要深刻認識政府與社會的關系，互相之間取長補短。轉移政府職能，促使政府從直接生產者的角色轉變為間接提供者，政府要將工作重心轉向公共服務需求地探索以及公共服務標準地制定等方面。當然，政府購買公共服務并不意味著完全把自身責任轉移到公共服務的承接主體。政府應該向承接主體明確公共服務項目的具體要求，對于委托合同要進行全方位的監控，及時發現承接主體效率低下、濫竽充數等行為。

2.加強法律法規建設，做到有法可依。建議抓緊出臺相關的法律法規，在宏觀層面上確立政府購買公共服務的主要方式、購買流程、職責范圍等。第一，將《政府采購法》加緊完善，政府購買公共服務的具體內容應該有明確的界定。第二，加快研究制定政府向社會力量購買公共服務的指導性目錄，確立政府向社會力量購買公共服務的種類和標準。第三，制定嚴格的規章制度，將那些濫竽充數、以次充好的社會組織或企事業單位拉入“黑名單”，禁止其往后參與公共服務承接主體競標的資格。

3.規范政府購買公共服務的程序，實現透明的陽光運行。第一，對政府向社會力量購買公共服務進行相關立法，從而使政府購買公共服務時做到有法可依，防止選擇性招標、暗箱操作以及公職人員尋租腐敗等現象的發生。第二，要依法明確采購方式，公共服務的購買方要根據相關法律法規要求，按照公平、公開、公正的原則從中擇優選擇承接主體，并在政府指定的網絡平臺上及時向社會公眾公布相關信息。第三，要強調合同履約，嚴格按照已經規定的程序簽署公共服務外包合同，禁止承接主體將合同轉包給其他單位，如果發現有違規之處果斷將其拉人“黑名單”，禁止其競標資格。

4.加快培育社會組織，提高其承接公共服務水平。政府要根據經濟發展狀況加大對社會組織的資金扶持力度，大力培育公益類社會組織。努力從人才、資金、場所等方面陸續完善相關政策，放寬準入標準，降低社會組織的登記門檻，對各類承接主體實行無差別對待;對社會組織工作人員要積極開展教育和培訓工作，吸引更多的專業技術人才到社會組織工作，加強引導社會組織對人才隊伍的建設和重視。

5.建立監督評估機制，完善政府購買公共服務的制度保障。積極引入第三方監督評估主體，建立審計監督、輿論監督、公眾監督為一體的聯合監管架構。公共服務項目的服務質量到底好不好，哪里好，哪里不好，社會公眾是最有發言權的，公眾監督是最直接的，所以要引導社會公眾積極地參與到政府購買公共服務監督評估機制當中去。只有建立完整的監督評估機制，政府才能提供質量更高、服務更好的公共服務。

6.創新政府購買公共服務的模式，滿足社會公眾多樣化的需求。改變政府“由上而下”的傳統供給模式，深入到社會公眾的生活當中去，了解他們的真實需求。對于社會公眾需要的公共服務，社會組織或企事業單位可以采取項目申請的方式，主動去尋找政府并與其合作。這種“由下而上”的公共服務供給模式不但可以滿足社會公眾的多樣化需求，也可以大大減少政府的財政支出，避免政府盲目供給公共服務而出現浪費的情況發生。

四、結語

隨著我國經濟的迅猛發展以及向服務型政府轉型的社會需求，政府必須改變它是公共服務供給唯一主體的傳統認識，轉變自身定位和角色，積極嘗試向各種社會力量購買公共服務，才能為廣大群眾提供效率更高、質量更好的公共服務。

（作者單位：沈陽師范大學管理學院）