著眼總抓手 聚焦硬任務 扎實推進農業農村優先發展

農業農村部管理干部學院學習小組

再一次以“三農”工作為主題的2019年中央一號文件下發了，我們要認真學習，抓好貫徹落實，并著眼鄉村振興這個總抓手、聚焦必須堅決完成的多項硬任務，系統討論和科學謀劃農業農村優先發展大計。

一、深入學習習近平“三農”工作重要論述，深刻理解農業農村優先發展的重大意義

黨的十八大以來，習近平總書記對“三農”工作有一系列重要論述。前不久，中共中央黨史和文獻研究院編輯形成《習近平關于“三農”工作論述摘編》一書公開出版，成為“三農”領域一件大事。這些重要論述，立意高遠、內涵豐富、思想深刻，我們要深入學、系統學、跟進學，真正做到學懂弄通做實，武裝頭腦、指導實踐、推動工作。作為該書的首個專題，“堅持農業農村優先發展，實施鄉村振興戰略”，是習近平總書記在黨的十九大上提出的，現在已被明確為新時代“三農”工作“總方針”“總抓手”。習近平總書記強調，實施鄉村振興戰略，必須堅持農業農村優先發展這個總方針。我們要深刻理解這個重要論述的重大意義。

（一）堅持農業農村優先發展，是落實好把解決“三農”問題作為全黨工作重中之重要求的應有之義。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，堅持把解決“三農”問題作為全黨工作重中之重。所謂“重中之重”，就是指“三農”問題在全黨工作中的地位、意義“至關重要”“特別重大”，必須優先解決。習近平總書記指出，“堅持農業農村優先發展的總方針，就是要始終把解決好‘三農問題作為全黨工作重中之重”。堅持農業農村優先發展，就要把農業農村工作擺在全黨各項工作的突出地位和優先位置，真正樹立優先發展的思想理念和政策導向，絕不能出現“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的局面;要在制度構建、政策創新上想辦法、求突破，真正做到干部配備優先考慮、要素配置優先滿足、資金投入優先保障、公共服務優先安排，解決好“人、地、錢”的問題，真正“讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的家園”。

（二）堅持農業農村優先發展，是實現全面建成小康社會、完成建設現代化強國奮斗目標的必然要求。黨的十九大明確指出，當前正處在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期。在這個關鍵節點上，中央作出實施鄉村振興戰略重大部署，明確農業農村優先發展總方針，提出“三步走”目標任務。我們要深刻理解中央的安排和期待：就是到2020年，要求實現全面脫貧，完成全面建成小康社會第一個百年奮斗目標;到2035年，要求基本實現農業農村現代化，但由于農業農村仍是短腿短板，國家的現代化建設目標也只是“基本實現”;只有到了2050年，鄉村全面振興，農業農村現代化全面實現，短腿短板全面補齊，現代化強國建設即第二個百年奮斗目標才算實現。這是以習近平同志為核心的黨中央，對新時代中國特色社會主義建設做出的戰略安排。實現“兩個一百年”奮斗目標，必須堅持農業農村優先發展，補齊短腿短板，使農業農村現代化跟上國家現代化步伐。

（三）堅持農業農村優先發展，是遵循我國改革發展成功經驗與智慧、扎實推進鄉村振興的正確選擇。自小崗村揭開農村改革大幕以來，從家庭承包經營普及、鄉鎮企業突起、農業稅費免除，到承包地、宅基地“三權分置”，再到打贏脫貧攻堅戰、實施鄉村振興，改革發展好戲連臺;從農業是基礎，到始終把農業放在國民經濟發展的首位，再到堅持把解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重，農業農村優先地位日益顯現。尤其是本世紀以來，中央發布了16個一號文件，一貫堅持把“三農”問題作為全黨工作重中之重;特別是以習近平同志為核心的黨中央，明確堅持農業農村優先發展總方針，既源自農村改革發展的偉大實踐，是對成功經驗與智慧的尊重遵循，也開辟了新時代農村改革發展新的偉大征程，是實施鄉村振興戰略的新航標與總指南，必將為補齊農業農村短腿短板、扎實推進鄉村振興，提供科學的理念引領和正確的政策導向。

（四）堅持農業農村優先發展，是解決我國新時代社會主要矛盾、構建新型城鄉工農關系的根本路徑。新時代背景下，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這是以習近平總書記為核心的黨中央做出的重大判斷。習近平指出，“我國農業農村發展步伐還跟不上，‘一條腿長、一條腿短問題比較突出”“我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分”。具體表現在：城鄉之間要素交換不夠平等，農村基礎設施、公共服務、社會治理等差距很大;農業農村發展總體上滯后于城鎮建設和工業發展步伐，農業農村供給結構的變化整體落后于城鄉居民需求結構的變化等。構建以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系，形成城鄉融合發展的健康局面，必須堅持農業農村優先發展，以超常規的辦法和舉措，推動農業農村更快、更高質量地發展。

（五）堅持農業農村優先發展，是積極應對國內外環境變化、穩住和做強“三農”基本盤的重大部署。今明兩年是全面建成小康社會決勝期，也是完成鄉村振興戰略“第一步”的關鍵期。當前我國面臨的外部環境并不輕松：世界經濟增速放緩，大宗商品價格大幅波動，不穩定不確定因素明顯增加;保護主義、單邊主義加劇，中美貿易談判結果未定，外來風險上升。從國內看，經濟下行壓力加大，消費、投資增長乏力，實體經濟困難較多;農業農村基礎條件依然薄弱，鄉村產業發展水平依然較低，產業鏈條短、產銷銜接弱、質量效益低等問題還很突出，三次產業融合潛力有待挖掘，農民增收乏力;鄉村陳規陋習、宗族勢力、非法宗教活動和黑惡勢力滲透不同程度存在。面對這些困難，要發揮“三農”壓艙石作用，必須真正落實農業農村優先發展總方針，依靠全方位制度保障和系統性政策措施，引導公共資源向鄉村傾斜，撬動各方協同投資，切實穩住和做強“三農”基本盤。

二、推進農業農村優先發展，必須堅決完成關系全局的硬任務

到2020年要同時實現全面建成小康社會和鄉村振興戰略“第一步”兩大目標，確實有不少“硬任務”必須完成，如打贏脫貧攻堅戰、農民收入“翻一番”、農村人居環境整治三年行動、保障糧食安全、補齊農村公共服務短板等。這些“硬任務”，真正是“短腿短板”中的“短中之短”，是“優先發展”中的“優中之優”，必須完成。

（一）聚力精準施策，堅決打贏脫貧攻堅戰。這個硬任務，是中央作出的莊嚴承諾，事關第一個百年奮斗目標，關系鄉村振興“第一步”任務，決定全面建設社會主義現代化國家新征程的基礎。習近平總書記指出，“沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會”“打好脫貧攻堅戰是實施鄉村振興戰略的優先任務”。這是個到點必須完成交賬的硬任務。堅決打贏脫貧攻堅戰，要根據中央部署要求和既定脫貧目標，不折不扣地完成。

如何打贏脫貧攻堅戰，最重要的是精準施策：一是主攻深度貧困地區。重大工程項目、重要扶貧政策、各級財政投入，要向尚未脫貧的1660萬貧困人口和深度貧困地區、尤其是“三區三州”傾斜。二是著力解決突出問題。如扶貧產業產銷脫節、風險保障不足，貧困人口基本醫療保障不足，貧困群眾內生動力和自我發展能力不足，移民搬遷人口后續幫扶脫節，脫貧人口返貧，因貧失學輟學等問題，直接影響脫貧攻堅的質量和可持續性，必須采取切實有效舉措，著力解決。三是壓實脫貧攻堅責任。加強脫貧監測，落實最嚴格考核評估，精準問責問效;深入推進抓黨建促脫貧攻堅，落實脫貧攻堅政治責任。

（二）抓緊糧食生產，穩定糧食面積和產量。怎么理解這個硬任務，主要有三點：一是中央有要求。習近平總書記強調，糧食安全是頭等大事，不能只從經濟上看，必須從政治上看。這是我們農業農村部門的首要職責。二是基礎仍不牢。基礎設施滯后，高標準良田數量不足，糧田面積不穩，單產水平不高，防災減災能力不足等，糧食生產波動的潛在風險猶在。三是應對新形勢。在國內經濟下行壓力、國際環境復雜嚴峻、中美貿易談判未果等困局未破的情況下，穩定糧食生產、保障糧食安全尤為重要。對此，我們不能動搖、不能猶豫、不能放松。

如何落實這項硬任務？一是目標任務上要實現“三穩、三新、三提”。“三穩”就是穩政策、穩面積、穩產量。“三新”就是結構調整有新進展、質量興農有新提升、效益優先有新突破。“三提”就是提升基礎保障能力、科技支撐能力、資源利用能力。二是工作要求上要采取“穩定、完善、確保、推進”四條措施。“穩定”就是要全面落實藏糧于地、藏糧于技和“兩區”劃定，穩定糧食面積和產量。“完善”就是要完善三大主糧收購和補貼政策、糧食主產區利益補償機制、產糧大縣獎補政策。“確保”就是將永久基本農田保持在15.46億畝以上和到2020年建成8億畝高標準農田。“推進”就是深入推進綠色優質高效行動。

（三）增加農民收入，實現“翻一番”目標。農民增收，關系農民生活水平的提升和根本利益的維護，關系農民參與鄉村振興的動力和積極性，關系工農、城鄉關系改善。習近平總書記明確指出，“中國要富，農民必須富”“農業農村工作，說一千、道一萬，增加農民收入是關鍵”。黨的十八大莊嚴承諾，到2020年，城鄉居民人均收入比2010年翻一番，必須兌現。但從目前形勢看，宏觀形勢對農民工資性增收影響明顯;農產品生產總體上成本高、競爭力較弱，經營性增收乏力……農民增收困難不少。

完成這項硬任務，要有新思路新辦法。一是走質量、特色興農增收之路。要按照綠色、高質量發展要求，根據市場需求，調整優化農業產業結構，大力發展綠色、優質、緊缺農產品，探索實現優價高效的途徑;要立足鄉村獨特資源、生態和文化優勢，加快發展特色產業，供給特色產品。二是走創新創業、穩就業促增收之路。要抓好抓實農村“雙創”，推進三次產業融合，積極發展現代農產品加工業，大力發展電商等新興產業，培育壯大服務業，促進勞動力就地就近就業;以“糧頭食尾”“農頭工尾”為抓手，支持主產區依托縣域形成農產品加工集群，盡可能使農產品增值收益流向農民手中。三是走激活資源、盤活財產增收之路。要深化農村集體產權制度改革，推進土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革，明確集體資產產權歸屬，賦予農民占有、使用和收益分配權利，增加財產性收入。

（四）著力三年行動，整治好農村人居環境。2008年初，中央就印發了《農村人居環境整治三年行動方案》。為什么中央如此重視這個問題？主要背景有四：一是習近平總書記多次強調，農村環境整治這個事，不管是發達地區還是欠發達地區都要搞，標準可以有高有低，但最起碼要給農民一個干凈整潔的生活環境。二是它事關農民根本福祉，是農民生活質量和幸福感、獲得感高低的重要標志;三是中央已宣布，2020年要全面建成小康社會，農村人居環境狀況事關其質量水平;四是當前農村人居環境整治狀況不平衡，一些地方環境臟亂差問題嚴重。

如何完成這項硬任務，中央已有明確部署要求。一是要深入學習借鑒浙江經驗。2003年，時任浙江省委書記的習近平同志，針對經濟發展與農村人居環境需求突出矛盾，親自部署實施的“千村示范，萬村整治”工程，目前已成為綠色發展和美麗鄉村建設的中國經驗，大家要注重學習借鑒。二是要著力完成重點整治任務。農村垃圾污水治理、廁所革命和村容村貌提升，是中央明確的重點任務。各地要因地制宜，合理選擇簡便易行、長期管用的整治模式，集中攻克技術難題。三是要鼓勵社會力量積極參與。要結合鄉村產業發展、農民生活改善，充分調動農民、新型主體及各類社會組織參與的積極性主動性創造性，發揮優勢、協同推進。為此，中央將建立“地方為主、中央補助”的政府投入機制，中央財政對農村廁所革命整村推進等給予補助，對農村人居環境整治先進縣給予獎勵，并允許縣級按規定統籌整合相關資金，集中用于農村人居環境整治。

（五）瞄準鄉村建設，補齊公共服務性短板。這里講的公共服務，也包括基礎設施建設。為什么要把這個作為硬任務提出，主要背景有三：一是事關農民的利益。基礎設施和公共服務，是農民最關心最直接最現實的利益和民生訴求，是農民是否具有獲得感幸福感安全感的重要標志。二是中央有明確要求。習近平總書記強調，要加快補齊農村發展和民生短板;今年中央一號文件明確要求，加快補齊農村基礎設施和公共服務短板。三是現實有明顯差距。近些年，各地基礎設施和公共服務有了較大改善，但總體仍是“落后”。改革開放40年都多了，一些農村飲水不安全、道路不通暢、電力不夠用，看病難入托難上學難和基本養老保險、醫療保險水平低等問題仍在，確實說不過去。

如何落實這項硬任務：一是落實好中央各項決策部署。切實做好農村飲水安全鞏固提升、村內道路建設、新一輪電網改造、產地農產品貯保分包設施建設，及農村社會事業發展等各項工作。二是構建好鄉村便民服務體系。依托“互聯網+”和線上線下結合，引導政府管理服務向基層延伸，強化村級組織服務功能;加快建設基層綜合性文化服務中心，完善留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系，加強和改善殘疾人服務等。三是管護好村莊基礎設施設備。健全完善村莊基礎設施設備建管長效機制，明確各方管護責任;有條件的地方，要將管護費用納入財政預算。

三、推進農業農村優先發展，必須發展壯大鄉村產業

理解發展壯大鄉村產業，必須認清三個方面的問題：

（一）發展壯大鄉村產業意義重大。只有準確把握了鄉村產業發展對農業農村優先發展的意義，才能更好地理清思路、拓寬空間。我們要從其基礎性、戰略性、全局性上深化認識。

一是發展壯大鄉村產業具有基礎性。習近平總書記強調，產業興旺，是解決農村一切問題的前提。它既是鄉村振興的物質基礎和動力之源，更是農民就業增收、實現脫貧的根本支撐。否則，鄉村振興、農業農村優先發展都是無源之水、無本之木，生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕也無從談起。再說，鄉村振興中有那么多“短腿短板”要補，雖然各級政府要加大財政投入，但只靠這個也不行，還是要更多調動社會力量參與投入，這就更需要發展壯大鄉村產業。

二是發展壯大鄉村產業具有戰略性。我們國家人多地少，一直都是將農業尤其是糧食和一些重要農產品作為戰略產業來抓，尤其是在當前農產品國際貿易影響尚難預判的情況下，更應如此。今年的中央一號文件，主題是“農業農村優先發展”，但其內容不僅把“發展壯大鄉村產業”獨立為一部分，明確提出“鄉村產業”、首次提出“鄉村企業”的概念，而且其他部分也多次提到鄉村產業發展內容，如糧食安全、產業扶貧、重要農產品供給等。這本身就說明了發展壯大鄉村產業對農業農村優先發展的戰略意義。

三是發展壯大鄉村產業具有全局性。這主要體現在它不斷增強的多重功能上：經濟功能更加強大，不僅提供要素、產品、服務，還能對整個國民經濟發揮基礎支撐作用;政治功能更加明顯，對日益復雜國內外形勢下確保糧食安全、全面建成小康社會，意義更加重大、地位更加明顯;社會功能更加多元，在滿足城鄉居民就業保障、文化傳承、教育體驗等需求上的作用日益突出;民生功能更加迫切，不僅要滿足城鄉居民吃飽，還要提供品牌產品、安全食品、優美環境等。有效發揮這些功能，有待于鄉村產業的發展壯大。

（二）發展壯大鄉村產業思路要新。新時代發展壯大鄉村產業，其政策內涵非常深刻，我們要準確理解、創新思路。

一要遵循成功經驗與智慧，在轉變發展方式的基礎上發展壯大鄉村產業。上世紀80年代鄉鎮企業異軍突起，90年代農業產業化快速發展，世紀之交農業結構戰略性調整，新時代農村三次產業融合發展與農業結構調整深入推進等，每個階段的鄉村產業，都在新起點上取得驕人業績。但是，新時代的內外環境發生了巨大變化，農產品質量亟待提升，農業競爭力亟待增強，居民消費新需求亟待滿足。所以，鄉村產業發展不應再盲目追求大規模、高速度，而是要以市場需求為導向，深化探索創新，不斷優化結構、提升質量效益，推動傳統發展方式向現代發展方式轉變。

二要堅持工作主線，通過深化農業供給側結構性改革發展壯大鄉村產業。2016年中央作出農業供給側結構性改革部署，這兩年又將其確定為新時代“三農”工作主線，其重大意義可見一斑。所謂農業供給側結構性改革，就是用改革的辦法，完善政策、調整體制、創新制度，優化農業產業體系、經營體系、生產體系，引導市場主體按照市場需求調整結構、提升質量、提高效益;改革的主攻方向是提高農業供給體系的質量與效率，就是提高影響農業供給的政策制度體系、產業體系、經營體系、生產體系的質量與效率。通過深化農業供給側結構性改革發展壯大鄉村產業，要遵循習近平總書記“鞏固、增強、提升、暢通”八字方針，做深做細做實，注重綠色發展引領，落實高質量發展要求。

三要圍繞延長產業鏈、提升價值鏈，通過產業融合來發展壯大鄉村產業。進入新時代，我國面臨新形勢新問題和新的社會主要矛盾制約。這就決定了包括農業在內的鄉村產業發展，不能再為了生產而生產;農業，生產了那么多農產品，成本挺高，價格上不去，效益上不來。長此以往，農民的生產積極性和競爭力會下降，進而會影響農業產業安全。所以，中央適時作出推進農村一二三產業融合發展的重大部署。發展壯大鄉村產業，必須在深度挖掘農業農村多重功能、深度推進農村創新創業基礎上，不斷加大技術、人才、信息、管理等現代要素投入，創新新產業新業態新模式，不斷延長產業鏈、提升價值鏈，提升農村三次產業融合發展水平，在此基礎上，提升鄉村產業發展的融合水平。

（三）發展壯大鄉村產業內容豐富。如何發展壯大鄉村產業，今年中央一號文件做出了全面部署，提出了明確要求。

一要夯實農業基礎，保障重要農產品有效供給。這是做好做實鄉村產業的根本前提。除了“穩定糧食面積和產量”是個必須完成的硬任務以外，還有不少工作要抓緊抓好，如：按要求完成高標準農田建設任務、全面完成“兩區”劃定任務，同步發展高效節水灌溉農業;以綠色發展引領，調整優化農業結構，推進農業由增產導向轉向提質導向;實施農業關鍵核心技術攻關行動，開展糧、豆和畜禽等良種聯合攻關，加快先進實用技術和模式集成推廣應用;加強頂層設計和系統規劃，實施重要農產品保障戰略，健全保障體系，提高國內安全保障能力。

二要發揮區域優勢，加快發展鄉村的特色產業。這是做活做優鄉村產業的關鍵支撐。區域之間的自然資源、交通區位、文化傳統等差異較大，不能一個模式、一個路徑發展鄉村產業，必須發揮區域優勢、因地制宜，發展鄉村特色產業。重點是：要倡導“一村一品”、“一縣一業”，積極發展特色產業;要創新發展具有民族和地域特色的鄉村手工業，大力挖掘農村能工巧匠，培育一批家庭工場、手工作坊、鄉村車間;要強化農產品地理標志和商標保護，創響一批“土字號”“鄉字號”特色品牌。

三要著力集聚融合，大力發展現代農產品加工業。這是做強做大鄉村產業的動力之源。發展現代農產品加工業，必須打造發展平臺、引用關鍵技術、創新管理模式，注重集群集聚、融合發展。重點是：培育農業龍頭企業和聯合體，積極打造現代農業產業園、產業融合發展示范園、一二三產業融合發展試驗示范區等現代農產品加工業發展平臺;圍繞主導產業，立足“糧頭食尾”、“農頭工尾”，在縣域范圍內打造全產業鏈農產品加工產業集群，發展農產品精深加工，引領帶動家庭農場和農民合作社發展農產品初加工。

四要提升社會化水平，培育壯大鄉村新型服務業。這是做精做細鄉村產業的重要路徑。培育壯大鄉村新型服務業，是應對小規模農業格局、適應消費結構變化、促進分工分業的有效舉措。重點是：充分調動和積極支持供銷、郵政、農業服務公司、農民合作社等開展農技推廣、土地托管、代耕代種、統防統治、烘干收儲等生產性服務;充分發揮鄉村資源、生態和文化優勢，發展適應城鄉居民需要的休閑旅游、餐飲民宿、文化體驗、健康養生養老等服務產業。

需要說明的是，為發展鄉村產業，國家會擴大農業物聯網示范應用，加強國家數字農業農村系統和重要農產品全產業鏈大數據建設，實施“互聯網+”農產品出村進城工程等。

四、推進農業農村優先發展，必須提升鄉村治理水平

黨的十九大以來，“治理有效”已成為中央部署“三農”工作、地方推進“三農”實踐的基本要求。今年兩會期間，習近平總書記在河南代表團明確要求，要夯實鄉村治理這個根基。

（一）夯實鄉村治理這個根基意義重大。習近平總書記的重要指示，實質上是抓住如何實現“治理有效”這個關鍵問題，明確要求提升鄉村治理水平。沒有高超的鄉村治理水平，鄉村治理根基難以夯實，治理有效目標難以實現。“夯實鄉村治理這個根基”意義重大。

一是有利于持久穩固黨在農村基層的執政根基。我們黨要通過實施鄉村治理，踐行習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的執政理念，履行黨在鄉村的義務責任;要通過鄉村治理體系和鄉村治理能力建設，提升黨的“三農”工作質量水平，樹立黨的執政形象權威，持久穩固黨的執政地位。長期來說，如果鄉村治理體系不健全，根基不穩固，效果不扎實，勢必會動搖黨在農村基層的執政根基，農業農村優先發展的方針就難以落實。

二是有利于提升農業農村優先發展的質量水平。提升鄉村治理水平，有利于完善相關政策、理順體制、創新制度，健全鄉村治理組織、培養人才，推動鄉村治理體系和治理能力現代化。鄉村治理體系和治理能力的現代化水平提高了，我們把握農業農村問題，理清鄉村治理與產業興旺、生態宜居、鄉風文明、生活富裕的相互關系，設計優先發展政策的能力就會增強;落實“四個優先”、補齊短腿短板的針對性有效性就會提高，優先發展的質量水平就會提升。

三是有利于積極應對鄉村治理難度加大的現實。習近平總書記的重要指示有很強的針對性。推進鄉村振興和農業農村優先發展，必須在滿足城鄉融合發展和高質量發展要求基礎上進行，必須在正確處理城鄉關系、工農關系前提下進行，必須在適應農村經濟社會結構發生重大變革、利益關系發生重大調整格局中進行。因此，基于普通農戶既長期存在又不斷分化的事實，考慮城鄉之間人口流動、要素互動的影響，必須夯實鄉村治理根基，提升鄉村治理水平。

（二）提升鄉村治理水平要有原則遵循。既要貫徹落實中央部署和要求，又要因地制宜、精準施策。

一是目標要求上，必須在黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，以鄉村治理體系和治理能力現代化建設為目標，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的現代鄉村社會治理體制，建立健全黨組織領導下的自治法治德治相結合的領導體制和工作機制，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉村，形成共建共治共享的鄉村治理格局。

二是工作思路上，要認真貫徹落實中央的部署和要求，以加強農村基層黨組織建設為根本主線，強化基層黨組織領導核心地位，突出政治功能，提升組織力，建成宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘;以促進自治法治德治有機結合為基本路徑，堅持自治為基、法治為本、德治為先，健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，強化法律權威地位，以德治滋養法治、涵養自治，讓德治貫穿鄉村治理全過程;以構建簡約高效的基層管理體制為重要舉措，健全農村基層服務體系，夯實鄉村治理基礎。

三是原則要求上，必須做到5個堅持：一要堅持黨的領導。把黨建貫穿于鄉村治理全過程，充分發揮農村基層黨組織的領導核心作用和黨員干部的先鋒隊作用，實現鄉村治理與黨建工作深度融合。二要堅持以人民為中心。既堅持一切為了人民，以保障和改善農民利益和農村民生為優先方向，最大程度地凝聚人心民意、改善民生福祉、維護民眾利益;又充分尊重農民主體地位，引導農民參與鄉村治理全過程。三要堅持科學民主。要完善治理結構，實現權力均衡、功能完善、多元參與，實施科學決策、民主決策，拓寬人民群眾參與鄉村治理的渠道。四要堅持因地制宜。要從各地實際出發，突出需求導向、問題導向、目標導向和地方特色，構筑符合當地鄉村社會特點、合法合理合情的治理方式。五要堅持利用傳統治理資源。充分吸收中國傳統鄉村治理的歷史給養，發揮鄉村文化的重要作用，挖掘鄉村熟人社會的治理優勢，采取符合鄉村特點的治理方式。

（三）提升鄉村治理水平范圍廣任務重。無論是近兩年的中央一號文件，還是鄉村振興戰略規劃，對鄉村治理都有具體部署要求，領域廣、任務重。

一是全面加強黨的領導。按中央要求，強化農村基層黨組織領導作用，以提升組織力為重點，實施村黨組織帶頭人整體優化提升行動，突出政治功能，配齊配強班子;全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任，推行村“兩委”班子成員交叉任職，提高村委會成員和村民代表的黨員比例;全面落實“四議兩公開”，健全村級重要事項、重大問題由村黨組織研究討論機制;優化農村黨員隊伍結構，加大從青年農民、農村外出務工人員中發展黨員力度。

二是推進鄉村三治融合。強化“自治”基礎性，健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，充分發揮自治章程、村規民約的獨特功能，增強村民自我管理、自我教育、自我服務能力;加強自治組織規范化制度化建設，健全村級議事協商制度，推進村務公開，加強村級權力監督。強化“法治”權威性，增強基層干部法治觀念、法治意識，把政府涉農工作納入法治化軌道;構建農業綜合執法體系和公共法律服務體系，抓好隊伍建設，加大執法力度，廣泛開展普法宣傳教育。強化“德治”先導性，挖掘鄉村熟人社會蘊含的道德規范，建立道德激勵約束機制，引導農民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家，實現家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽;推進平安鄉村建設和移風易俗，革除陳規陋習，深化掃黑除惡，建設文明鄉風。

三是夯實鄉村治理基礎。完善基層政權設置，推進政府管理服務等公共資源向鄉村傾斜，構建線上線下相結合的鄉村便民服務體系，為村民提供家門口式公共服務;大力培育服務性公益性互助性農村社會組織，積極發展農村社會工作和志愿服務;推行權責清單制度，制定職能部門、鄉鎮政府的鄉村治理權責清單，明確鄉村自治組織需要承擔或協助的工作事項清單。

五、推進農業農村優先發展，必須全面深化農村改革

過去41年的偉大實踐，農村改革為“三農”發展提供了不竭動力。今年“兩會”上，習近平總書記在河南代表團強調，要“用好深化改革這個法寶”。我們要長期堅持。

（一）農業農村優先發展需要新動能新活力。推進農業農村優先發展，既要打基礎、補短板，又要建制度、活市場，還要促融合、保質量。這都需要通過深化改革提供新動能新活力。

一是深化改革有助于夯實農業農村優先發展的制度基礎。改革，就是要通過探索創新，為解放和發展生產力構建堅實的制度基礎。推進鄉村振興戰略和農業農村優先發展，有系列新問題需要解決，有諸多硬任務必須完成。這都要通過深化改革構建制度基礎、提供制度保障。否則，農民權益就沒法保障，積極性主動性創造性就難以調動，影響生產力解放發展的障礙就難以破除、問題就難以化解。

二是深化改革有助于補齊農業農村優先發展的短腿短板。以往的改革發展實踐，農業農村發生了翻天覆地變化。但進入新時代，農業農村發展不充分、不平衡的問題凸顯，城鄉之間、工農之間“腿長腿短”的問題突出：農業農村基礎設施建設落后，基本公共服務需求難以滿足，財產權益保護制度不夠健全，設施用地政策落實困難，農村生態環境問題仍然突出，支農政策體系不夠完善等。補齊這些“短腿短板”，需要深化改革等“超常規”辦法和舉措。

三是深化改革有助于激發農業農村優先發展的動力活力。習近平總書記指出，深入推進新一輪農村改革，全面激活主體、激活要素、激活市場，著力破解制約鄉村振興的體制機制障礙，增強鄉村發展活力。通過全面深化農村改革，處理好農民與土地的關系、保護好農民的土地、財產權益，處理好政府與市場的關系、強化鄉村公共服務、完善支持保護制度、補齊基礎設施短板，提升農業農村人力資本水平、培植“教育紅利”“人力資本紅利”等，能夠為推進農業農村優先發展培植新動能、激發新活力。

（二）全面深化農村改革需要創新改革思路。在新時代中國特色社會主義這個新的歷史方位里，深化農村改革，不能再沿用傳統思維和套路，必須不斷創新改革思路。

一是深化農村改革面臨新背景。認清新背景，對提高改革的針對性有效性意義重大。第一是社會主要矛盾發生轉化，城鄉發展不平衡成為最大不平衡，農業農村發展不充分成為最大不充分;第二是農業供給側結構性改革成為新時代“三農”工作的主線，提高農業供給體系質量與效率成為主攻方向，深化農村改革必須體現供給側結構性改革思維;第三是我國已進入融合發展和高質量發展新階段，必須提升城鄉和產業融合發展水平，落實高質量發展要求;第四是新發展理念成為新引領，必須踐行創新、協調、綠色、開放、共享新理念新要求;第五是農村改革已經進入“深水區”，諸多問題相互關聯、相互制約、相互影響，利益關系調整難題增多、難度加大，必須增強改革的全面性、整體性、系統性。

二是深化農村改革要創新思路。第一要在能夠充分發揮市場機制配置資源決定性作用基礎上深化改革。這既是構建社會主義市場經濟體制的必然要求，也是農業供給側結構性改革的應有之義。第二要在能夠充分保護農民和各類經營主體合法權益基礎上深化改革。這是調動相關各方參與改革的積極性主動性創造性的決定因素，必須保護好他們的合法財產權益和市場主體地位。第三要在既增強全面性整體性、又增強系統性協調性基礎上深化改革。無論是鄉村振興，還是農業農村優先發展，都要求既要突出全面性整體性，又要強化系統性協調性，瞄準根本、整體謀劃、協同推進。第四要在堅持正確改革方向、準確把握改革發展底線基礎上深化改革。習近平總書記強調，農村改革不論怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了、把耕地改少了、把糧食生產能力改弱了、把農民利益損害了。

三是深化農村改革要創新方法。如何創新方法？一要開拓創新。這是深化改革的應有之義和動力之源。既要深化理論創新、制度創新，又要推動政策創新、實踐創新;既要創新頂層設計，又要通過試點積累經驗、提供示范。二要協調配套。農村改革涉及范圍廣、關聯主體多、相互制約大，全局上要統籌謀劃、統一指揮、方向明確，局部上要相互銜接、目標一致、互為保障，措施上要相互配套、互為支撐、均衡發力。三要重在落實。不能只做文章、發文件、喊口號，重在深入深化、抓好落實;只要有利于維護國家、集體的整體利益和增強人民群眾的獲得感幸福感安全感，就要堅決地改。四要持續發力。既要抓住機遇、盡力而為，更要目標長遠、持續發力、久久為功，更要因地制宜、精準施策、扎實推進，讓改革成為農業農村優先發展的“源頭活水”。

（三）全面深化農村改革需要突出制度建設。去年和今年的中央一號文件，都明確要求強化制度供給、把制度建設貫徹始終。深化農村改革，制度建設更為關鍵，內容上更具全局性、整體性、系統性，功能上更具基礎性、引領性、根本性。從中央部署看，著重強調了“四大制度”建設。

一是鞏固和完善農村基本經營制度。這項制度建設極其重要，核心是要堅持家庭經營基礎性地位，賦予雙層經營體制新的內涵。這里我強調三點：一要突出抓好家庭農場和農民合作社兩類新型農業經營主體，建立健全支持家庭農場、農民合作社發展的政策體系和管理制度。二要落實扶持小農戶和現代農業發展有機銜接的政策，完善利益聯結機制。三要加快培育各類社會化服務組織，為一家一戶提供全程社會化服務。同時，中央要啟動家庭農場培育計劃，開展農民合作社規范提升行動，深入推進示范合作社建設等。

二是深化農村土地制度改革。“三塊地”改革既重要又很復雜，既迫切又須慎重。對承包地改革，要保持土地承包關系穩定并長久不變，各地要明確二輪承包到期后延包的具體辦法;要完備承包地確權登記頒證工作，妥善化解遺留問題;要健全土地流轉規范管理制度，允許承包土地的經營權擔保融資等。對宅基地改革，中央正在組織制定加強農村宅基地管理指導意見、農村宅基地使用條例、開展閑置宅基地復墾試點;加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作，拓展宅基地改革試點范圍和內容。對集體經營性建設用地改革，中央正在組織修改相關法律、完善配套制度，在此基礎上全面推開土地征收制度改革和集體經營性建設用地入市改革;允許在縣域內開展全域鄉村閑置資源整治，盤活建設用地等。

三是深入推進農村集體產權制度改革。對此，中央已有明確部署。近兩年重點工作是：按期完成全國農村集體資產清產核資，加快農村集體資產監督管理平臺建設，建立健全集體資產各項管理制度;民主協商基礎上做好成員身份確認，保護外嫁女等特殊人群的合法權利，繼續擴大農村集體經營性資產股份合作制改革試點范圍;完善農村集體產權權能，探索集體資產股權質押貸款辦法等。

四是完善農業支持保護制度。對此，中央已明確要增加總量、優化存量、提高效能，強化高質量綠色發展導向，加快構建新型農業補貼政策體系。重點是調整改進“黃箱”政策，擴大“綠箱”政策使用范圍，完善稻谷和小麥最低收購價政策、玉米和大豆生產者補貼政策;健全農業信貸擔保，加快做大擔保規模，增加保險擔保產品供給。中央正在研究制定打通金融服務“三農”通道、降低服務門檻等支持政策。

六、推進農業農村優先發展，必須健全“三農”工作隊伍

習近平總書記強調，實施鄉村振興戰略，關鍵在黨，基礎在人，各級黨委和黨的組織必須加強領導，創新鄉村人才工作體制機制。我理解，加強黨的領導，既是政治保障，也是組織優勢;健全“三農”工作隊伍、培養農業農村人才，既是關鍵支撐，又是事業基礎。

（一）加強黨的領導，強化制度保障，明確政策導向。去年的農業農村部門機構改革，把中央農辦設在了農業農村部，完善了黨領導“三農”工作的體制機制。要深刻認識這一改革的重大意義和戰略意圖，認真貫徹落實。

一是要圍繞加強黨的領導，強化制度建設。按照中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實的農村工作機制，各級都要制定落實五級書記抓鄉村振興責任的實施細則，嚴格督查考核，制定實績考核意見;各級各部門都要把工作安排和精力分配真正與“三農”重中之重的地位相匹配，真正把農業農村工作扛在肩上、抓在手上。

二是要切實加強黨對農業農村工作的領導。要按照習近平總書記的要求，把鄉村黨組織建設好，把領導班子建設強，充分發揮鄉村黨組織的作用。基層農業農村部門，在機構改革中要選配精兵強將，理順工作機制，切實加強黨委農辦的組織建設與干部力量。

三是要樹立農業農村優先發展的政策導向。必須把落實“四個優先”政策作為推動農業農村優先發展的頭等大事。把優秀干部、精銳力量充實到“三農”戰線、鄉村一線，推動資源要素向農村流動，把農業農村作為財政優先保障領域和金融優先服務領域，大力推動政府公共服務向鄉村延伸。

（二）加強農村基層組織建設，優化功能，健全機制。實施鄉村振興，推動農業農村優先發展，大量的基礎性工作都在基層在農村。因此農村基層組織和工作隊伍建設尤為重要。按照中央部署要求，要做好以下工作。

一是要發揮村級各類組織作用。一個前提是，要加強和改善村黨組織對村級各類組織的領導，健全以黨組織為領導的村級組織體系。這個內容，前面已多次強調，這里不再重復。發揮村級各類組織的作用，要在理清村級各類組織功能定位基礎上，發揮好村委會自治組織功能，增強村民自我管理、教育、服務能力;健全村務監督委員會，發揮好監督作用;強化集體經濟組織服務功能，發揮農村社會組織在服務農民、樹立新風等方面的積極作用。

二是要強化村級組織服務功能。中央要求，按照有利于村級組織建設、有利于服務群眾的原則，將必要公共服務下沉。這項政策措施很重要，但關鍵是要強化鄉鎮為農服務體系建設，確保有隊伍、有資源，各地要抓好抓實。

三是要保障村級組織運轉經費。沒錢，辦事就很難。各地要全面落實村干部報酬待遇、村級組織辦公經費、村級公共服務運行維護等必要支出。主要有兩條途徑：一個是建立以財政投入為主的村級組織運轉經費保障制度，一個是要加大政策扶持壯大村級集體經濟力度、增強自我保障能力。

（三）健全“三農”工作隊伍的組織體系和培養機制。推進鄉村振興及農業農村優先發展，“三農”工作隊伍仍然是一個短板。所以中央明確要求，要培養“一懂兩愛”“三農”工作隊伍。

一是要構建系統完備、運行高效的“三農”組織體系。重點是健全四支隊伍：農業綜合執法隊伍。構建權責清晰、指揮順暢、運行高效、保障有力的農業綜合執法體系。基層經管隊伍。落實土地承包管理服務、集體資產、財務管理、宅基地管理改革以及鄉村治理等重要職能。基層動物防疫隊伍。各地要著力加強這支隊伍建設，特別要鞏固提升重點地區、關鍵崗位的防疫能力和水平。農技推廣隊伍。各地要抓好農技推廣服務特聘計劃，提高軟硬件條件和待遇，引導專業人員和農科畢業生到基層工作。

二是要建好、抓好、用好基層一線各類鄉土人才隊伍。這是農村一線的先進代表和中堅力量。特別要加強新型主體、新型職業農民、農村經紀人、文化藝術等鄉村發展領頭人、致富帶頭人。同時，要圍繞新產業新業態急需的特殊人才、工匠手藝人等人才，加強引進、挖掘和培育。

三是要多形式多途徑創新“三農”工作隊伍培養機制。用優惠政策激勵。如財政支持減免培訓費用，表彰和獎勵各類拔尖人才，給予貸款利息、保險保費補貼等。要加強制度建設。各地要以縣為單位，構建鄉村人才統籌使用制度和定向委托培養制度，探索崗編適度分離、在崗學歷教育、創新職稱評定等多種方式。開展多渠道培養。深入實施新型職業農民培育工程，大力發展鄉村職業教育，加強高等學校涉農專業建設，突出實踐性現場實訓等。

（四）加強系統作風建設，提升干部隊伍素質和能力。這個要求，對我們系統干部隊伍建設非常重要。

一是加強政治理論學習，提高政治站位。我們從事農業農村工作，政治建設始終是首位。我們要深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，特別是習近平總書記“三農”工作重要論述，以實際行動樹牢“四個意識”、堅定“四個自信”、堅決做到“兩個維護”，增強落實中央“三農”部署的自覺性堅定性。第一，各級黨委農辦、農業農村系統，要切實加強領導，精心組織實施，把學習貫徹習近平總書記“三農”工作重要論述作為重大政治任務來抓;第二，各單位要把抓緊制定學習《習近平關于“三農”工作論述摘編》的實施方案，組織干部職工認真學習，做到常思常悟、常學常新、常學常得;第三，各單位要把《習近平關于“三農”工作論述摘編》作為基本教材，組織開展專題培訓，開展宣講解讀、深刻闡述，學深學透。

二是提升履職素質能力，增強責任擔當。機構改革以后，我們再靠原來的知識和本領就不夠了。要適應新要求，提升履職素質能力、增強責任擔當，以應對可能的本領恐慌。要堅持干什么學什么、缺什么補什么，加快補齊基層黨建、鄉村治理、人居環境整治、農村社會事業發展、金融助農、投資管理等短板，全面提升綜合素質和工作能力。

三是改進工作方式方法，增進鄉村情懷。現在的“三農”工作，中央要求嚴格了，部門職能擴大了，鄉村情況復雜了，農民需求增加了。要適應這種變化，不斷改進工作方式方法，常用善用用好調查研究這個法寶，經常深入鄉村一線問需問計，密切與農民的感情，增強“三農”情懷，提升一切從實際出發的自覺性和有效性。

四是正確對待功利得失，保持廉潔自律。機構改革后，農業農村部門的權力大了，資源多了，但廉政風險也高了。要時刻保持清醒頭腦，管好用好權力，心存敬畏、強化監督、守住底線。嚴格執行八項規定，堅決避免形式主義、官僚主義。要沉得下心思，耐得住寂寞，不追逐功利，不計較得失，把重心放在辦好事辦實事上。