“營改增”改革、地方政府行為與區域環境質量
——基于財政壓力的視角

盧洪友，王 蓉，余錦亮

(武漢大學 經濟與管理學院，湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

環境問題是世界各國普遍關注的焦點問題。《第三屆聯合國環境大會報告》指出，每天有90%的人呼吸著不安全的空氣，20 000人將因此死亡，而5歲以下兒童中將有2 000名死于水源污染等導致的疾病，環境污染不僅制約經濟可持續發展，而且嚴重影響國民健康。中國正處于工業化和城鎮化加速推進的進程之中，由于工業化進程的疊加性和粗放性，霧霾天氣多發、城市河道水體黑臭、垃圾圍城以及危廢處置等問題突出，污染治理任重道遠。因此，黨的十九大將污染防治攻堅戰確定為決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰之一。

地方政府的發展理念和行為選擇對于環境污染的產生有著至關重要的影響。1994年分稅制改革以來，中央與地方間財政關系發生了巨大變化，陶然等[1]與冉冉[2]認為，地方政府的地位日益提高，在發展經濟、擴大基礎設施建設和提供公共服務等方面有著很大的自主性和多樣性。然而，在建立現代財政制度的過程中，地方政府也面臨著日益復雜的挑戰和發展困境：一方面，地方政府財權不斷上移，事權支出責任不斷增加；另一方面，與經濟發展和財政收入掛鉤的績效考核體系不斷強化。謝貞發等[3]與席鵬輝等[4]從地方政府行為激勵角度出發，認為各方面財政壓力的加劇無形中轉化為地方政府增加收入的財政激勵，從而改變了地方政府的行為模式。財政分權理論強調了財政激勵在塑造地方政府行為方面具有不可替代的作用，其中Weingast[5]研究指出，財政制度的設計會給地方政府的行為模式帶來直接影響，即為了實現經濟和政治目標而改變其發展經濟、提供公共服務等方面的政策選擇。在財政激勵的作用下，地方政府有充足的動力優先發展經濟，對于環境保護則選擇忽視。

許多文獻驗證了財政激勵對地方政府行為的影響，并分析了地方政府應對壓力的不同做法及其帶來的污染效應。大部分研究從增加財政收入的角度出發，認為在財政壓力下地方政府最普遍的做法是發展地方產業擴大稅基。曹春方等[6]與陳思霞等[7]發現，相較于引進難度大、配套設施要求高的高新技術企業來說，生產周期短、上繳利潤大且具有高耗能高污染特點的重工業企業成為地方政府的首要選擇。盧建新等[8]與Cole和Fredriksson[9]研究發現，相比于擴大本地企業生產規模，地方政府有更強的動力吸引外來企業，而吸引投資的前提是降低環境規制和引資質量底線，常見手段則是以較低的價格出讓土地并引進高污染高耗能的企業和項目。陳抗等[10]、馮海波和方元子[11]與張欣怡[12]指出，地方政府的財政支出也直接影響了轄區環境質量。分稅制改革后，地方政府支出責任增加，地方財政支出明顯向與經濟生產相關領域傾斜，而用于環境等公共服務的支出愈發不足，地方政府從 “援助之手”轉變為“攫取之手”，放任污染程度加劇。

隨著經濟的發展和產業結構的重大調整，分稅制改革后形成的兩稅并存局面的弊端也日益明顯，如重復征收、服務業負擔過重和征稅成本高等。為了優化現行稅收制度， 2012年1月1日上海率先開展了“營改增”改革試點工作，同年8月試點分批擴大到北京、天津等省份，2016年5月1日全國范圍內已全面鋪開“營改增”改革試點工作。(1)在此期間，為保證各級政府有穩定的財政收入，中央政府不斷調整并制定了相關過渡性收入劃分政策。如：2011年11月16日中華人民共和國財政部、國家稅務總局發布《營業稅改征增值稅試點方案》，2016年4月29日國務院發布《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》?！盃I改增”改革是經濟新常態下一場重要的財稅體制改革，在塑造地方政府行為方面發揮著重要作用。改革最直接的是對企業層面的影響，國內相關文獻也大多以此為關注點，如陳釗和王旸[13]、劉建民等[14]與范子英和彭飛[15]認為，改革不僅給相關企業帶來了明顯減稅效應，也有利于促進社會專業化分工和產業結構轉型升級。此外“營改增”改革涉及的營業稅和增值稅是地方政府重要的財政收入，其變革也深刻地影響了地方政府面臨的財政環境和行為選擇。姜竹和馬文強[16]、李晶等[17]與盧洪友等[18]認為，“營改增”改革使得地方主體稅種缺失、財政收支結構不穩定且財政壓力進一步加大。許文[19]與周彬和杜兩省[20]則發現，“營改增”改革導致企業稅負下降的同時也會直接減少地方政府財政收入，隨著營業稅的取消，城建稅等附加稅收入也會隨之下降。此外，胡怡建和田志偉[21]指出，試點過程中地方政府為了推進改革順利進行，會選擇實施過渡性政策來補貼部分稅負增加的企業，進一步增加了財政支出壓力。中央政府對稅收分成的調整無法從根本上解決地方財政的壓力，地方政府勢必會發揮自主性，通過降低環境規制標準、招商引資以及發展高耗能高污染企業等手段擴大稅基增加財政收入。從征稅范圍來看，分稅制改革將營業稅收入全部劃歸地方，房地產以及建筑等相關行業在地方政府的支持下得到迅速發展，而“營改增”改革后，失去了擴大營業稅稅基的激勵，地方政府的發展重點將會進一步向工業制造業傾斜，這樣的行為變化也意味著地區內環境質量被忽視甚至犧牲。可以認為，“營改增”改革在一定程度上使得地方政府陷入財政收入和支出的困境，有強烈的動機和沖動作出不利于環境保護的行為決策。

現有文獻對“營改增”改革、地方政府財政壓力與環境質量之間的相互關系作出了比較系統的闡述和檢驗。本文在總結現有研究的基礎上，進一步從地方政府的財政壓力、工業活動、土地出讓行為和環境規制強度等角度分析了具體作用途徑。在此基礎上，提出相應政策建議。

二、理論分析與研究假設

1994年分稅制改革后，營業稅和增值稅合計約占地方政府稅收收入的50%，至2016年全面“營改增”改革完成之前，地方政府營業稅所占比例一直高于增值稅所占比例并穩定維持在30%以上，可以說，地方政府的稅收收入對營業稅的依賴程度很高，改革的推行勢必會對地方稅收體系和財政收入產生極大的沖擊。這樣的沖擊在省以下地方政府間更為明顯，尤其是市縣級政府。筆者總結了“營改增”改革前后部分省份與下屬城市關于營業稅和增值稅的具體劃分，發現改革前對地方分享的增值稅部分以及全部營業稅收入，城市分享部分占絕對比例，且營業稅在市級財政收入中的地位高于增值稅。在逐步改革的過程中，即便中央提高地方增值稅分享比例，即“五五分成”，大部分省份在制定收入劃分方案時仍然沿襲了改革前的增值稅分享比例，少數省份甚至提高了省本級的分享比例。中央提高地方分享比例的措施實質上使得省級政府更加受益，對于市級政府來說則并沒有完全彌補營業稅取消帶來的收入損失，以至于財政壓力進一步加劇。

除了收入降低帶來的壓力之外，對于改革后稅負增加的企業，部分省份采取了由地方財政撥付專項資金進行補貼的方法，增加了財政補貼的支出壓力，造成地方財政收支矛盾更加激化?？傮w來說，“營改增”改革導致地方政府財政收支結構變動和財政壓力增加，進而對地方政府行為選擇和環境質量產生影響?；诖?，筆者提出如下假設：

H1：“營改增”改革導致地方財政收入的降低和財政支出的增加，進一步加劇了地方政府的財政壓力。

在我國現行官員考核與增長激勵體制下，財政收入規模與增長速度是地方政府官員關注的工作重點，因而“營改增”改革導致的財政壓力變化會對地方政府行為產生深刻的影響。在財政壓力的刺激下，地方政府往往會選擇積極開展地區工業活動并誘導污染沖動。從征稅范圍來看，“營改增”改革后，相較于發展第三產業，地方政府更有動力發展高產值和高上繳利稅的重污染工業，從而擴大稅基，增加財政收入，盡可能降低改革對本地區財力的削弱程度。具體做法有兩點：一方面，地方政府通過稅收優惠、財政補貼和擔保貸款等直接形式給予補貼，鼓勵原有工業企業擴大生產規模，提高工業總產值；另一方面，地方政府充分利用“營改增”改革的契機，通過改革降稅的優勢吸引新企業進入，擴大地區經濟規模。席鵬輝等[4]認為，新增工業企業在增加財政收入和拉動就業方面具有原有工業企業無法比擬的優勢，對面臨財政壓力的地方政府而言，主動吸收并發展新工業企業不失為一個明智的選擇。基于此，筆者提出如下假設：

H2：“營改增”改革影響了地方工業活動的開展，促進了原有工業企業規模的擴大和新增工業企業數量的擴張。

改變土地出讓行為是地方政府緩解“營改增”改革帶來財政壓力的又一重要手段。土地是經濟發展的重要載體，也是企業開展生產經營活動的重要投入要素。范子英[22]指出，地方政府在商住用地和工業用地上采取了完全不同的策略，即在高價出讓商住用地的同時，工業用地出讓的價格卻一直相對穩定，表明地方政府在土地供給價格上具有較強的裁量權。同時，趙文哲和楊繼東[23]發現，作為國有土地的法定批租人，地方政府傾向于擴大工業用地出讓面積以增加財政收入。因此，面對改革帶來的財政壓力時，地方政府有充分的動機降低工業用地出讓價格和擴大工業用地出讓面積，導致短期內地區經濟快速增長和環境質量不斷惡化。基于此，筆者提出如下假設：

H3：“營改增”改革通過降低工業用地出讓價格和擴大工業用地出讓面積等方式影響了地方政府土地出讓行為。

除了開展工業活動和改變土地出讓行為，地方政府同樣可以通過放松環境規制強度來進行招商引資，化解“營改增”改革產生的財政壓力。政府環境規制強度是工業企業特別是重污染企業選址的重要因素之一，環境規制水平的下降必然不利于地區環境質量改善。朱平芳等[24]認為，降低環境規制水平以吸引更多外商投資是地方政府實現經濟快速增長和財政增收的重要途徑?！盃I改增”改革進一步削弱了地方政府稅收調控的手段，因而在經濟下行和財政壓力的雙重擠壓下，地方政府很可能主動放寬環境規制標準，降低引資質量底線，以期吸引更多高耗能工業項目或者企業進入本地，導致地區環境污染加劇。基于此，筆者提出如下假設：

H4：“營改增”改革促使地方政府通過降低環境規制強度來招商引資以緩解財政壓力。

三、實證分析

(一)“營改增”改革對環境質量的影響

如上所述，不同省份在推進“營改增”改革的時間上均有較大差異，通常采用DID方法對其效果進行檢驗，本文主要采用如下模型進行分析：

yit=α0+α1reformit+βkXkit+θi+λt+φst+εit

(1)

其中，yit表示環境污染水平，水污染和空氣污染是環境污染最主要的兩大類型，根據已有國內外相關的衡量方法，結合城市數據的可得性，本文選取工業廢水排放量、工業二氧化硫排放量和工業煙(粉)塵排放量三類污染指標作為被解釋變量；reformit表示“營改增”改革，如果i地區在t年實施了改革，取值為1，否則為0；θi表示地區固定效應；λt表示時間固定效應；Xkit為控制變量，根據已有相關研究，本文選取人均GDP、第二產業占比、第三產業占比、人口密度、地區總人口和科技從業人數進行基礎回歸；εit為隨機擾動項。為了控制不同省份不同年份在社會經濟政策和規劃上的差異，本文在回歸中加入了省份與年份的交叉固定效應φst。k表示控制變量的個數，s表示省份。

本文采用我國202個城市的市級數據，包括市本級以及所轄縣級數據(下文分析數據與本部分相同)。由于早在2009年“營改增”改革已有過一次增值稅擴圍，而在經過7年的地區試點和行業試點后，營業稅改征增值稅已于2016年在全國全面完成，出于實證方法的適用性以及數據的可得性，本文選擇了2008—2015年作為實證樣本區間。

我們利用式(1)進行基礎回歸，結果如表1所示。為了使回歸結果更為清晰以及數據更加平穩，便于比較，我們對被解釋變量和人均GDP變量取自然對數。其中，模型(1)、模型(3)和模型(5)是基于“營改增”改革變量單獨回歸的結果，模型(2)、模型(4)和模型(6)則是加入了所有控制變量后的回歸結果，并且在回歸過程中均對時間、地區和交叉固定效應進行了控制。為了避免可能存在的變量序列相關和異方差問題，在具體回歸過程中我們使用了穩健標準誤。

表1 基礎回歸結果

注：括號內為t值；*、**和***分別表示10%、5%和1%水平下顯著。下同。

從表1可以看出，“營改增”改革的回歸系數均在1%水平下顯著為正，相對于沒有改革的地區，實施“營改增”改革地區的工業廢水排放量、工業煙(粉)塵排放量和工業二氧化硫排放量分別增加了11.3%、22.1%和11.9%，分別對應于模型(2)、模型(4)和模型(6)，說明“營改增”改革顯著增加了城市環境污染水平，綜合來看，“營改增”改革促使城市環境污染水平增加了11%以上。這一結果不僅在統計意義上顯著，其經濟意義也是不容忽視的。加入控制變量后，“營改增”改革回歸系數的變動非常小，說明“營改增”改革與控制變量的相關性幾乎沒有，這也從側面說明回歸的結果是穩健的。

(二)“營改增”改革對地方政府財政壓力的影響

絕大多數省份中，城市的增值稅分成比例在改革后或者保持不變，或者有所下降。但是這一直觀感覺是否意味著“營改增”改革顯著加劇了市級政府的財政壓力，仍然有待實證檢驗。該部分運用如下模型進行具體回歸分析：

GFPit=α0+α1reformit+βkXkit+θi+λt+φst+εit

(2)

其中，GFPit表示財政壓力。財政缺口是目前學者普遍用以衡量財政壓力的指標，本文對財政缺口的衡量方法如下：財政缺口=(預算內財政支出-預算內財政收入)/預算內財政收入。由于地方政府不能有赤字，(2)1994年3月22日第八屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國預算法》(主席令第21號)，該法第四章第二十八條明確規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。所以，各級地方政府財政總收入與財政總支出總是相等的。因而本文的財政缺口實際上是地方政府本級收入與本級支出的缺口，并沒有包括中央財政轉移支付和上年結余等項目。我們分別將財政缺口區分為收入和支出兩個方面進行分析。Xkit為控制變量，包括：ln人均GDP、城鎮化率、產業結構、人口密度以及地區總人口，其中產業結構用第二產業與第三產業比值之和表示。其余變量含義與上文相同，在此不再贅述。

表2為“營改增”改革對地方政府財政壓力影響的回歸結果。

表2 “營改增”改革對地方政府財政壓力的影響結果

從表2可以看出，與尚未進行改革的地區相比，改革地區的ln財政缺口顯著增加了11.3%。進一步分析發現，改革地區財政支出水平沒有出現顯著變化，但以ln財政收入為被解釋變量的回歸結果顯示，改革對城市財政收入水平有顯著的負向影響，因而改革地區政府財政收入能力的降低是造成其財政壓力加劇的主要原因，H1也由此得到驗證。

(三)“營改增”改革對地方工業活動的影響

該部分運用如下模型進行具體回歸分析：

IASit=α0+α1reformit+βkXkit+θi+λt+φst+εit

(3)

其中，IASit表示地方開展工業活動規模，用新增規模以上工業企業數量、新增規模以上工業企業數量占比以及工業總產值來衡量，Xkit為控制變量，包括：lnGDP、城鎮化率、人口密度、第二產業占比和第三產業占比。

表3為“營改增”改革對地方工業活動影響的回歸結果。

表3 “營改增”改革對地方工業活動的影響結果

從表3可以看出，“營改增”改革的回歸系數均在1%水平下顯著為正，說明“營改增”改革顯著增加了地方的工業企業數量和工業總產值。在假定地區環境治理、環境規制等政策保持不變的前提下，地方工業活動的增加會加劇地區的工業污染，降低環境質量。H2由此得到驗證。

(四)“營改增”改革對地方政府土地出讓行為的影響

該部分運用如下模型進行具體回歸分析：

LTAit=α0+α1reformit+βkXkit+θi+λt+φst+εit

(4)

其中，LTAit為地方政府的土地出讓行為，用重點城市工業用地價格和國有建設用地出讓面積兩個指標來衡量，Xkit為控制變量，包括：ln人均GDP、人口密度、地區總人口、城鎮化率、產業結構、一般預算收入、房地產投資和CPI。(3)就筆者所知，目前公開的年鑒并沒有對所有城市的工業用地價格進行統計，因而在本文我們主要利用《中國國土資源統計年鑒》中對于重點城市工業用地價格的統計指標進行實證分析。

表4為“營改增”改革對地方政府行為影響的回歸結果。

表4 “營改增”改革對地方政府行為的影響結果

從表4可以看出，與尚未實施“營改增”改革的地區相比，實施了“營改增”改革地區的工業用地價格顯著降低。由于筆者統計的樣本均值為514.140，因而改革地區工業用地價格下降5.64%，下降幅度非常明顯，改革地區國有建設用地出讓面積的回歸系數也在5%水平下顯著為正。H3由此得到驗證。

(五)“營改增”改革對環境規制強度的影響

我們構建環境規制強度指標作為被解釋變量，實證分析“營改增”改革對地方政府環境規制強度的影響，檢驗的面板固定效應模型如下：

ERSit=α0+α1reformit+βkXkit+θi+λt+φst+εit

(5)

表5為“營改增”改革對環境規制強度影響的回收結果。模型(1)是“營改增”改革變量單獨回歸的結果，模型(2)是加入了一系列控制變量后的回歸結果。

表5 “營改增”改革對環境規制強度的影響結果

從表5可以看出，相比于未實施“營改增”改革的地區，實施“營改增”改革地區的環境規制強度顯著降低了10.7%，加入控制變量后，主要解釋變量的回歸系數變動不大，進一步驗證了在“營改增”改革帶來的壓力下，地方政府選擇通過降低環境規制強度的做法吸引新增污染企業進入本地。由此，H4得到驗證。

四、結論與政策建議

(一)結論

在我國以間接稅為主的稅制體系中，增值稅和營業稅是連接政府和企業的重要橋梁，其調整變動將會深刻改變地方政府的行為選擇，從而對生態環境等宏觀經濟變量產生影響。本文基于 “營改增”改革這一相對外生的政策沖擊，采用我國202個城市2008—2015年數據實證分析了稅制結構變動的污染效應，研究結果表明，相對于沒有改革的地區，實施“營改增”改革地區的環境污染水平顯著增加，改革后大部分城市增值稅分成比例下降，以及改征增值稅后抵扣鏈條的增加，都對市級政府的財政能力造成了沖擊，財政缺口的擴大迫使地方政府通過鼓勵開展工業活動、降低工業用地出讓價格、擴大工業用地出讓面積和降低環境規制強度等方式擴大增值稅稅基，增加地方財政收入，從而引發了環境質量的下降。

(二)政策建議

隨著“營改增”改革的全面鋪開和繼續深化，地方政府的行為選擇對環境質量的影響日益凸顯，需要更加完善的配套措施以緩解污染狀況和地方政府的財政壓力，因此，基于上述研究結果，筆者提出如下幾點建議：

第一，在推進全面“營改增”改革深入的同時，必須牢牢樹立生態文明觀念，將環境質量等指標納入改革考核評價體系，同時加大產業結構升級調整的步伐，發展現代服務業，完善頂層設計和相關配套制度改革。

第二，以全面“營改增”改革為契機，進一步明確中央與地方政府間的權、責、利。中央政府必須重視地方政府的財政壓力以及稅收收入與事權、支出責任不匹配的事實，建立激勵相容機制，科學地調整央地分成比例。各省也應當根據實際情況調整省內增值稅分成比例，使得市級政府享受更多稅收收入，以便更好地提供公共服務。

第三，中央應當加強對地方政府行為選擇的引導和監督，建立多目標的激勵機制和完善的獎懲機制，嚴格規范地方的工業用地出讓行為和招商引資行為，引導其引進高質量環境友好型投資項目，減少地方政府的污染沖動行為。