論文化產業發展的立法保障

摘 要：中國的文化產業作為一個新興產業，有著強勁的發展勢頭，但本應作為文化產業發展制度保障的文化產業立法與之不相匹配，立法盲點較多，效力層級較低，滯后于產業發展實踐，成為文化產業快速發展的羈絆。研究文化產業的特殊性，根據文化產業的基本規律，健全符合文化產業發展客觀要求的法律規范體系，以文化產業基本法作為體系基礎，以重點領域的單行法作為主干支撐，以相關法規規章作為重要補充，推進文化產業的繁榮發展。

關鍵詞：文化產業;立法;法律體系

信息時代，一個國家的影響力不僅取決于其經濟實力、科技實力、軍事實力等硬實力，亦取決于其文化制度、價值觀念等軟實力。文化，人類的靈魂和精神家園，為國家的文明富強提供強大的力量支撐。2000年文化產業這一概念第一次出現在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》報告中，2003年9月文化部制定的《關于支持和促進文化產業發展的若干意見》中將文化產業界定為“從事文化產品生產和提供文化服務的經營性行業”。2012年文化產業的含義在國家統計局《文化及相關產業分類》中被進一步完善為“指為社會公眾提供文化產品和文化相關產品的生產活動的集合”。我國文化產業增加值占GDP比重逐年提高，其在國民經濟中的地位日益提升，已經被國務院確定為戰略性產業。

一、文化產業的特殊性

文化產業是社會生產力發展的必然產物，是文化以商品與服務的形式呈現，與餐飲業、金融業等一樣屬于經濟范疇，具有經濟價值。文化產業與一般的經濟產業并無二致，都具有經濟的物質特征，特殊之處在于文化產業具有鮮明的精神特征。

（一）文化產業具有意識形態屬性

一個國家無論其性質如何，無論其文化產業發展到何種程度，也無論其生產的是文化產品還是提供的文化服務，滿足的均是消費者的精神需求。文化產業蘊含著對一定時期的政治、經濟、文化、社會的解讀，體現了一定經濟基礎上的價值觀念、道德追求和生活態度，在其傳播和消費過程中會潛移默化地影響受眾的情感和認同，對其思想觀念和價值體系的形成產生直接或者間接的影響。意識形態屬性是文化產業最顯著的特征之一，文化產業鮮明的外部性特征由此而來。依據市場失靈理論，必須對文化產業的外部性進行干預，鼓勵正外部性，限制負外部性，為塑造良好的社會風尚、積極向上的價值觀提供正能量，在文化多元化的背景下堅守文化主權和文化安全。

（二）內容創意是文化產業的核心

生產文化產品包括生產產品內容和生產傳播載體兩部分，其中載體是為內容服務的，所以核心是內容的生產。文化產品載體與普通商品一樣，都可以遵循標準化的要求進行量化生產，生產方式上二者無太大區別。文化產品的生產內容則不然，它是一種個體化生產，必須具有創造性和獨特性。文化產品之所以具有使用價值，消費者之所以選擇A文化產品，不選擇B文化產品，主要由其獨特的內容決定的，它可以提供給消費者不同的精神體驗，不可替代性、不可重復性是消費者對文化產品的客觀要求。相較于其他產業，文化產業內部的競爭，不能單純依靠擴大發展的規模來取勝，要做大做強，主要依靠的是消費者認可的原創、獨特的產品。不言而喻，創新在文化產業中的重要性，從事創新工作，作品必須受到法律的保護，否則就會失去創作激情，沒有創新的創作，直接影響著文化產業的生存和發展。

（三）行業控制與市場競爭并存

文化產業的意識形態屬性決定了國家控制的必要性。這是由于消極文化產品負面效應的傳播，會導致社會價值錯位、觀念混亂和道德喪失。同時，在全球化背景下，外來文化產品和服務越來越明顯地影響著文化消費者。西方文化產業發達國家，利用自己強大的文化資本和技術優勢，將文化產品輸出到其他國家，伴隨著輸入國文化市場被占領，價值觀被同化，在意識形態領域的影響和滲透加劇，文化安全問題日益突出。因此，一些特殊的重要文化資源如廣播、電視、主流平面媒體等播出平臺、傳播渠道及監管手段，不能由社會管理、市場配置，需要掌握在國家手中，否則，會導致輿論混亂、價值觀混亂，文化根基動搖，精神家園遺失，文化主權和文化安全受到威脅。此外，在我國文化產業還很薄弱的情形下，控制市場準入是很有必要的，否則，會對我國文化產業帶來毀滅性的打擊。另一方面，文化產業的經濟屬性需要由市場機制進行資源配置，隨著市場環境不斷改善，開放程度不斷擴大，現階段對我國文化產業的某些特殊行業管控的同時，需要更為廣泛的市場競爭。

二、我國文化產業立法存在的問題

（一）文化產業基本法缺位

相較于發達國家，我國文化產業起步較晚，雖然一些配套法律、法規、規章和政策已經出臺，它屬于分散立法，沒有統一的基本法引領，導致這些法律規范價值取向模糊，立法理念不統一，相互之間缺乏有效協調和補充，法制系統尚未形成，不能承受文化產業作為國家核心競爭力的責任，與作為國家戰略性產業的地位不相匹配。

（二）文化產業立法滯后

文化產業具有低消耗、低污染、內容資源取之不盡、用之不竭的特征，對我國產業結構的調整具有積極意義，被譽為二十一世紀的朝陽產業。但是，與國家大力發展文化產業的步伐不相適應的是文化產業立法，文化產業的滯后立法已經成為這一新興產業發展的桎梏。現有的文化產業立法難以回應文化產業快速發展帶來的新情況，如動漫產業和數字產業的快速升級的同時，版權歸屬、不正當競爭等日益復雜的新型紛爭隨之而來，以及“互聯網加文化產業”新業態的網絡直播產業，也亟需文化法治提供引導和保障，需要文化執法領域的各文化管理部門重新理順職權范圍。

（三）文化產業立法層級低

除憲法外，我國文化產業立法包括基本法律、其他法律、法規和規章四個層次。如前所述，我國文化產業在基本法層面缺位，第二個層次的其他法律，也只有《著作權法》《廣告法》《拍賣法》《電影產業促進法》等屈指可數的幾部。目前，行政法規和部門規章在文化產業中發揮著重要作用，特別是在娛樂業、演藝業、廣播電視業、出版業、印刷業等傳統文化產業，主要依靠行政法規或部門規章進行調整。文化產業立法層級不高，法律效力低，容易制造矛盾，達不到預期效果，一旦規則的穩定性受到破壞，必然有損法律的權威。

（四）文化產業地方立法不足

以海南省為例，《海南省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中確定影視制作產業、動漫游戲產業、旅游演藝產業為海南省重點扶持產業，并制定了2020年文化體育產業占地區生產總值的比重達到5%以上的目標。海南省已陸續出臺了《關于加快推進文化改革發展的決定》《關于支持文化產業加快發展的若干政策》《海南省文化產業發展專項資金管理暫行辦法》《海南省文化產業重點項目認定管理暫行辦法》等多項文化產業政策助推本地文化產業發展，但地方性法規層面則乏善可陳，僅有保護傳承、開發利用世居海南的黎族、苗族、回族等少數民族文化的《海南省少數民族文化保護與開發條例》等寥寥幾部。 “十里不同風，百里不同俗”，中國幅員遼闊，不同的地方有著不同的文化傳統、文化資源各不相同，文化產業的深度開發還是需要地方的精準定位。地方文化產業立法的缺失，使地方特色文化產業的持續健康發展受到制約，地方文化產業的競爭力受到影響。

三、完善我國文化產業立法保障的建議

（一）加快出臺文化產業基本法

文化及相關產業門類繁多，涵蓋廣泛，可以劃分為10個大類、50個中類、120個小類。我國目前國家層面的文化產業立法分散且相對獨立，相關的產業政策和規范性文件居多，基本和整體系統的制度支持和保護不足。結合我國的立法傳統，通過制定專門的基本法，按照統一標準解決文化產業發展過程中根本性問題，從宏觀上引領中國文化產業發展，其中的涵攝與整合意義重大。

促進和規制是文化產業基本法律的兩大功能。現階段我國文化產業的發展水平較低，離成為國民經濟支柱產業尚存在較大差距，當務之急應著力促進層面，制定《文化產業促進法》。

一是立法原則的確立。如前所述，文化產業具有創新性、意識形態屬性及基于意識形態屬性而產生的國家對特定行業實行管控的必要性同時，市場化程度越來越高。基于對文化產業發展客觀規律的充分認識，確定促進文化產業的基本原則，包括經濟效益與社會效益相統一的原則、市場主導與政府推動相結合的原則、加強知識產權保護和鼓勵原創的原則等等。

二是明確政府責任。在“政府引導、市場主導、企業主體”的指導思想下，科學地劃分政府部門在文化產業領域的管理范圍和審批權限，明確文化產業各領域的主管部門，嚴格規制政府權力，實現保障文化企業權利這一根本價值追求。

三是完善政府扶持機制。根據結構轉換理論，由低級產業向高級產業轉換過程中，必須有政府的扶持和鼓勵，此亦《文化產業促進法》的主要制度，在市場培育、鼓勵創新、稅收優惠、金融支持、出口支持和人才培養等方面完善制度設計，并規定相關部門出臺相應的配套辦法。

（二）健全文化產業法律體系

促進和保障文化產業發展的功能，僅僅憑借框架性文化產業基礎性法律是無法實現的，需要在文化產業基本法這塊基石的“頂層設計”下，在重點領域建立一整套單行法律，輔以相關法律規章，形成比較完整的文化產業法律體系。文化產業單行法在文化產業法律體系中居于核心地位，起著支撐作用，這是由于文化產業涉及門類繁多，均由文化產業基本法具體調整是行不通的，規范文化產業的具體門類需要由文化產業單行法實現，構建科學全面的文化產業單行法是文化產業法制健全的關鍵。此外，在與文化產業法律制度保持一致的前提下，也有必要依據各門類、各地域的特點，制定回應具體文化產業實踐需要的法規規章。

（三）強化地方文化產業立法

文化具有本土性和多元化，各地文化資源存在差異，開發能力大相徑庭，文化產業發展水平參差不齊，利用地方立法權加快本地文化產業發展很有必要。這方面深圳、太原走在了全國前列，早在2008年9月深圳市就出臺了《深圳市文化產業促進條例》，全文六章二十九條，規定了立法原則、政府職責、工作機制等，在創業、出口、資金和人才等多方面給予充足的扶持、保障，實施效果顯著。同年12月，太原市人大常委會通過了《促進太原文化產業發展的條例》，條例包括五章四十七條，采取了以鼓勵為主的立法定位，明確了引導扶持、市場培育、服務保障、交流合作等方面的促進機制，為文化產業成為太原新的經濟增長點發揮了積極推動作用。強化地方文化產業立法權，不僅可以根據區域規劃和文化背景，貼合當地文化產業發展狀況，制定獨具特色、切實有效的地方性法規， 還可以為中央立法探索經驗，提供更多實踐支撐。

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作者簡介：余暮（1969- ），女，湖北武漢人，海南政法職業學院應用法律系副教授，法學碩士，研究方向：法學教育及研究。