人民調解視閾下的東莞多元糾紛解決機制研究

邢文娟

(中共東莞市委黨校,廣東 東莞 523000)

2015年10月,中央深改小組第十七次會議審議并通過《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》,強調要著力推動各種矛盾糾紛化解方式的銜接配合,建立健全有機銜接、協調聯動、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機制。2018年3月7日習近平總書記在廣東代表團講話精神中提出廣東要在營造共建共治共享社會治理格局走在全國前列,因而在新形勢下,多樣化的糾紛解決機制能夠將不同的矛盾糾紛導入不同的渠道予以化解,為提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平的社會治理體系具有極其重要的意義。

1 多元糾紛解決機制的法理分析

多元化糾紛解決機制包含互利正義和效率兩個方面的內容,多元糾紛解決機制其正義性和合理性在于社會成員對糾紛解決方式需求的多樣性,實現各個階層、群體利益的最大化；而其效率意味著當事人受損的合法權益得到及時補救,受損害的法律秩序得到及時恢復,更有助于公眾增強對人民政府和司法機關的信任。

1.1 互利正義

糾紛的解決同正義實現密切相關,解決糾紛的目的、過程和結果都同正義觀念有著深刻的關聯。[1]筆者認為多元糾紛解決機制的制度設計價值在于其所蘊含的互利正義。互利正義是指糾紛爭議當事人在時間成本和金錢成本上都符合其所預計的情況下獲得的糾紛當事人均可接受的解紛結果。互利正義與實體正義更加注重結果的純粹性和絕對性與程序正義更加關注從程序的公正性推導結果的正當性、有效性。互利正義與交換正義不同,交換正義更主張過程以及從個人私利的角度出發,體現的是當事人私利交換的結果[2],而互利正義并不恪守程序模式和僵化程序表達涉紛雙方的意見,并且擺脫了實體正義之下有可能出現的由于模糊的法律規則和動態的衡量標準的束縛,通過對自己權利的表達,體現正義效果,顯現出對各方都有利的效果屬性。

1.2 效率

遲來的正義不是正義,效率也應當為多元糾紛解決機制的內在法理價值之一。正如波斯納所說：我所界定的效率就是一個足夠的正義概念,它可以言之成理地灌輸給法官,至少在普通法的審判中。[3]依照經濟分析法學派的觀點,效率意味以價值較大化的方式利用資源和獲得滿足。[4]多元糾紛解決機制其實質在于在當前“訴訟爆炸”的司法環境下,如何有效地“分流”并妥善、高效處理“涌入”訴訟的部分糾紛案件,即通過法律資源合理配置使司法資源能夠發揮最大效用,而與此同時能夠實現互利正義,即司法解紛機制配合下發揮最優效率。像市場一樣,法律也是以機會成本為代價來引導人們實現資源配置的效率最大化。[5]這與波斯納認為法律制度的終極目標在于通過資源的一定配置達到效率最大化,亦即資源配置的法律決定與市場決定存在著重要的相似之處。[6]當事人在多元糾紛解決機制下,可自行選擇對其自身來說最能夠接受的解紛方式和解紛后果,化解消除沖突矛盾,及時實現合法權益,保證法定義務履行,恢復社會秩序,即是多元糾紛解決各模塊發揮最大效用實現效率。

2 東莞市醫療糾紛人民調解現狀法律思考

人民調解制度是當前多元糾紛解決機制的重要的解紛模式。在我國,人民調解相對比其他解紛模式,自治性最強、效率最高,能化解大量糾紛,從而獲得廣泛的歡迎和肯定。東莞市醫療糾紛人民調解委員會自建立以來化解了東莞市近60%的醫患糾紛,為東莞多元糾紛化解機制建設提供了經驗。

2.1 東莞市醫療糾紛調解委員會解決醫療糾紛實踐探索

2013年4月,廣東省人民政府頒布《廣東省醫療糾紛預防與處理辦法》規定,地級以上市人民政府司法行政部門應當指導當地設立醫調委,負責本行政區域內醫療糾紛的人民調解工作。2013年6月,東莞市政府決定以政府購買第三方提供醫患爭議調解服務的方式,解決全市醫患爭議問題。2013年10月28日,醫調委備案為專業性人民調解組織,并正式掛牌成立東莞市醫療爭議專業人民調解委員會,面向全市開展醫療爭議的咨詢與調處。2014年7月,醫調委在東莞市大朗鎮、長安鎮成立工作站,方便轄區內當事人就近解決爭議。

經過四年來的實踐探索,東莞市醫調委通過調訪結合,以防為主、止鬧息訴、現場介入、糾紛調解、司法確認、法律援助等多種途徑,共接待來訪群眾14230人次,電話調解15975次,電話咨詢14782人次,全市重大醫療糾紛、涉嫌醫鬧案件數量實現雙下降,累計降幅74%和62%。協議履行率和當事人滿意率均達到100%,醫調委調解成為當事人處理醫療爭議的主要渠道。2016年,東莞市醫調委被評為全國社會治理創新優秀案例,2017年,廣東省委和國家司法部先后授予東莞市醫調委“廣東省依法治省工作先進單位”和“全國模范人民調解委員會”榮譽稱號。

表1 2014—2018年廣東東莞市醫療糾紛調解情況

2.2 東莞市醫療糾紛人民調解中存在的問題及原因分析

(1)制度建設保障有待加強。東莞在相關制度建設方面現僅僅有醫調委自己的工作手冊,在市級層面并沒有構建相關的規章制度。例如上海在制度建設上就制定了《上海市醫患糾紛預防與調解辦法》《關于開展醫患糾紛人民調解工作的若干意見》(滬府發〔2011〕30號)及《上海市醫患糾紛人民調解工作實施辦法》等行政規范性文件。已形成一套以政府規章、行政性規范文件、行業規范相結合的工作制度框架,建立了長效常態機制。因而,東莞市醫療糾紛人民調解乃至全市人民調解工作應當向制度化、規范化、法制化建設逐步推進。

(2)醫療糾紛的專業化有待繼續深化。與醫療糾紛人民調解的“先行者”寧波模式相比,東莞的醫調委在醫療糾紛的處理專業化上還有待提高。寧波模式亦被媒體稱為“寧波解法”，其依據為2008年3月《寧波市醫療糾紛預防與處置暫行辦法》,其主要做法是成立醫療糾紛人民調解委員會與醫療糾紛理賠處理中心兩大機制。醫療機構向保險公司投保醫療事故責任險。發生醫療糾紛后,由保險公司組成的共保體下屬的醫療糾紛理賠處理中心參加處理、理賠；患方索賠額超過1萬元的醫療糾紛,由醫調委、理賠中心共同處理。相比較寧波的醫調委機制建設能夠解決患方最為關心的賠(補)償問題,這也解決了傳統醫調委解決醫療糾紛的效果受限,因而能夠使人民調解的作用更加專業化。2015年10月,東莞全市公立醫院統一參加醫療責任保險,根據統保方案的要求,設立醫險案管中心,為當事人提供一站式調解、理賠服務。如何將醫療保險與醫調委調解服務之間如同寧波一樣搭建更好的協調化、對接解決平臺也是東莞醫療糾紛多元化解今后努力的方向。

(3)調解隊伍仍需要擴展。上海市醫調委共選聘人民調解員百余名,并且在17個區縣均設立了醫調委,相較而言東莞市醫調委僅在大朗和長安兩個鎮設置了工作站,全市醫調委的人民調解員僅18名,另有社工3名,但相比較東莞的醫療糾紛案件年380余件,大約人均22件/年,而一個調解員可能會同時調處多個案件,從而疲于應付。因此,加強專業調解隊伍建設,建立調解員晉升機制,調動調解員積極性也是將來發展的重點。

3 推進東莞人民調解創新發展的思考

3.1 加快推進人民調解法治化

人民調解工作必須依據法治精神和法律理念進行,否則便如同“和事佬”“和稀泥”,即使達到了效率也無法體現多元糾紛化解制度中的互利正義價值。另外,缺乏法治構建相關機制的人民調解也無法同其他糾紛化解方式對接,難以發揮多元糾紛化解整體機制的作用,甚至損害公民權利,違背了公平、正義、自由原則,實則是以法治之名傷害法治。應當將人民調解納入社會主義的法治體系,并且以法治的理念與精神來建構中國特色的人民調解機制。

傳統意義上倡導的社會矛盾化解機制不同程度出現制度失靈,甚至局部出現了公民自治化解啟動難、社會組織化解推動難、行政化解落實難、仲裁等準司法化解功能發揮難、訴訟內法定便捷程序實施難、法院倡導多元化解機制呼應難的尷尬局面。[7]因而建議立法機關應著重預防糾紛抓源頭的理念,對各種糾紛化解制度進行分層次、定功能、明確各主體應有職能和職責,并整合現有零散法律規范,科學、系統地考慮構建糾紛多元化解綜合機制來消除當前糾紛化解工作開展的不平衡。

事不預則不立,蔡虹教授認為衡量一個國家法治發展水平的指標之一就是糾紛預防系統的建設。[8]東莞屬于人口倒掛情況嚴重的城市,外來人口六百多萬與戶籍人口一百多萬形成強烈對比,因此導致檢法兩家行政編制嚴重不足,2017年,全市法院共受理各類案件182833件,辦結160163件,同比增長了9.01%和11.75%；2017年全市法院法官人均辦結案件335.07件,同比上升15.03%。因此,從源頭化解糾紛即糾紛預防機制建立,以及后續的糾紛化解機制之中的訴調對接程序的完善,與其他糾紛化解方式的對接以及高效是東莞人民調解工作的重點。首先,要充分利用東莞智網工程系統,應主動對接各鎮街綜合治理網格化管理系統,推動搭建起糾紛矛盾綜合化解治理網格解決平臺。其次，注重各化解機制間的銜接,特別是完善大調解工作格局,推進訴訟和委托調解、委派調解的銜接,加強行政調解和司法調解、人民調解的銜接,加快形成矛盾糾紛化解的長效機制。

3.2 加快推進人民調解專業化

現在東莞市根據糾紛類別建立了醫調委、家調委(白玉蘭家事調解委員會)、金調委(東莞市金融消費糾紛人民調解委員會)、交調委(交通事故賠償糾紛調解委員會)，以及在市中級人民法院訴訟服務中心掛牌設立涉及勞動糾紛的 “勞動爭議訴調對接工作室”。將來,東莞應當更加深入推進人民調解的專業化。第一,要求人民調解員選任方面應當注重專業和行業性的結合,法學專業和所屬行業應當成為考評或是選任人民調解員必備要求,入職后也應進行專業培訓,提高調解員的專業技巧,甚至可以由市一級出臺相應的資格認可及和紀律管理規范。另外,各專業人民調解委員會對專家的咨詢的工作支出費用也應當提高,同時,對于專家的選擇和參與也應當制定相應專業性規則。第二,各專業調解委員會的調解制度規范等也應當配合矛盾糾紛類型而建立專業化的調解規則。商事專業領域的調解首先注重于商事慣例、商事行規等規則體系的建立。醫患矛盾則更注重于醫患糾紛產生原因判斷和需要做評價式判斷。

3.3 加快推進人民調解多元化

糾紛多元,糾紛發生原因多元,人民調解本身也需要多元化。具體而言要根據糾紛發生行業、發生地點、當事人的不同,采用不同的糾紛調解方式和方法,而不能僅適用普遍的調解模式。東莞作為一個移民打工城市,大部分是“藍領”,工作居住相對集中,分布在工廠企業,約占外來人口總數的76%；外來人口多來自湖南、湖北、四川、江西、廣西等省份,且多為一個村、一個地區青壯年相互聯系到東莞一個鎮街或工廠工作。外來人口從偏遠地方走出,有其特有的鄉村宗族社會,因而在人民調解時要注意調解對象的身份特征和地區特征,使調解方式、方法多元化。

另外,在調處模式上今后也可以借鑒多種調處模式。昂格爾說：“法律是對秩序衰落的一種反應。”[9]這說明法律和司法本身不是萬能的,例如香港調解中心使用的促進式調解方式,與我們常用的分清“是非黑白”的評價式調解模式不同。香港促進式調解也稱為便利式調解模式,調解員處于中立地位,他們在糾紛解決中不會提供任何建議,僅促成雙方最終達成一個協議,而當事人雙方則會咨詢律師來分析其中利弊,來決定是否達成協議。例如金融、家事、交通糾紛等糾紛均可采用這種調處方式,而醫療、知識產權等糾紛仍需延用評價式調處方式。只有專業化道路才能夠保障當事人知情權、信息對稱問題,從而解決當事人在調解過程中公正化地顧慮問題。