基本公共服務優先發展順序的影響因素研究
——基于CGSS數據的政府觀念實證分析

(武漢大學經濟與管理學院 湖北 武漢 430000)

作為公共權力的擁有者，政府是具有強制性和權威性的政治組織，在政治、經濟和社會等方面履行管理職能、提供公共服務，從而為企業生產和居民生活創造一個良好的外部環境。改革開放以后，中國政府經歷了以經濟建設為中心，到全面推進經濟、政治、文化、社會和生態文明建設“五位一體”職能的轉變。相較于過去簡單追求經濟增長，提供公共服務、保障社會民生已成為我國政府工作的重要方面。

一、研究背景與意義

基本公共服務，是指與國家經濟社會發展相適應、與保障民生密切相關的最低層次的公共服務，具體包括醫療衛生、社會保障、公共文化教育及勞動就業等。黨的十六屆六中全會明確了“逐步實現基本公共服務均等化”的目標，各級政府也在積極探索實現其均等化的路徑。這說明政府不僅是單向“自上而下”地發布政策，增進公民福利也是政府的基本責任和最終目標，政府同樣需要把握公眾的評價和需求，對于自身的績效進行管理和評估。這不僅關系到政府的執政理念和改革政策具體實施的有效性，而且會影響到經濟社會協調均衡發展。因此，公眾如何看待政府并且希望政府，也成為政府管理的重要問題。

本文研究具有理論意義與現實意義，國內外從公眾主觀觀念出發對于政府的研究較少，在對政府進行質量評價以及制定未來發展方向時，以客觀單一的發展指標作為參考，已經不能滿足發展轉型的需要，整合社會資源、獲得社會認同，政府就必須服務于公民和社會，這也是本文研究政府觀念下基本公共服務優先發展的理論基礎。

基本公共服務作為連接政府和公眾的媒介起著重要的作用，在經濟水平已經發展到一定階段的情況下，政府需要兼顧文化教育、維護社會公平，調整與公民和企業的關系，從而實現良性互動。在邁向現代化治理的過程中，政府需要轉變傳統的統治和管制思維。這要求政府承認和維護公眾的各項權利，滿足公眾的各項需求，為公眾的生存和發展提供其所需的公共產品和服務。因此，研究公眾對與政府提供基本公共服務的觀念是當前政府轉型的現實需要，也是建立長期提升公眾福利水平機制的重要保障。

二、模型設定與分析框架

(一)實證模型

本文采用MNL模型(Multinominal Logit Model)來分析政府觀念下基本公共服務優先發展順序的影響因素，將研究對象公眾關于公共服務優先發展的政府觀念分為以下三種狀態：優先發展經濟職能、文化職能和社會職能。實證模型設定如下：

i=1,…,N；j=1,…,J

(1)

其中，i是樣本，j是政府觀念的分類，Pij是第i個樣本為第j種政府觀念時的概率，xi為一組影響受訪者擁有何種觀念的變量，β′為對應的系數向量。

本文實證分析使用的數據來自中國人民大學2015年中國綜合社會調查項目(CGSS)，該調查覆蓋全國28個省份的478個村居，樣本數量為10968份。

(二)政府職能分析框架

政府職能是政府依法對公共事務進行管理時應承擔的職責和應具有的功能。學者依據定性研究方法，一般認為中國政府具有“五位一體”職能，包括“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設”。其中經濟建設是政府對經濟生活進行調控、管理的職能；政治建設是政府為了對內維護社會穩定和對外保衛國家安全以維護祖國完整統一的職能；文化建設主要包括教育、精神文明建設、文化體制改革等內容；社會建設包含勞動就業、社會保障和福利、住房保障以及中國特色計劃生育等；生態文明建設體現在諸如節能減排、新能源開發利用、植樹造林等方面。

CGSS(2015)中的B16問題以及B18問題是本文研究的基礎，其基于政府提供公共服務的九個方面，分別向受訪者詢問其滿意程度以及哪一方面最應加強發展的態度。由于問卷設置的局限性，九個方面只涉及政府的經濟、文化與社會職能的劃分，其中將“城鄉基礎設施”劃為經濟職能，將“公共教育”“公共文化與體育”劃為文化職能，將“醫療衛生”“住房保障”“社會管理”“勞動就業”“社會保障”“低保，災害、流浪乞討、殘疾、孤兒救助，基本養老，婚姻登記、殯葬等基本社會服務”劃為社會職能。

可以認為，政府向社會提供公共服務的過程中，通過履行其經濟職能，諸如城鄉基礎設施建設可以保證居民的基本生活質量、拉動地方經濟生產效率；通過履行其文化職能，諸如促進公共教育、文化與體育的發展，可以提高居民的綜合素質，推動科技文化進步，增強國家的人力資本水平；履行其社會職能，包括在衛生、住房、就業等方面提供基本保障，通過完善收入的二次分配制度，可以減少貧富差異、強化社會穩定，這些都是政府為維護國家長期均衡發展所必需的。

三、邊際影響分析

人口學變量對公眾的政府觀念有不同程度的邊際影響。其中家庭收入水平作為衡量經濟能力的指標之一，在本文變量處理中分成了五個區間。公眾收入越高對于政府文化職能的需求越優先，這說明在自身具有一定經濟基礎時，對于優先發展經濟并不敏感，也有條件自行購買政府所提供的社會職能，而當前中國文化教育資源主要還是由政府提供，因此公眾認為文化職能的發展需求要優先于經濟職能和社會職能。

教育程度，在本文研究中分為小學及以下、初中學歷、高中及高中同等學歷、大專學歷、大學本科學歷以及以上五個區間。個體的經濟和社會成就與教育相關，公眾的受教育程度越高，越能在勞動力市場上獲得高報酬，越能體會到教育回報的重要性，也越希望政府能夠加強文化職能建設。

受訪者家庭中18歲以下未成年子女個數，與文化優先發展呈正相關關系，與經濟、社會優先發展呈負相關關系。這可以理解為有更多尚未成年子女的家庭雖然可能面臨經濟與社會保障的壓力，但是目前最亟須政府解決的是來自子女的接受教育問題。

互聯網使用頻率作為信息獲取渠道的衡量標準之一，其中關于政府參差不齊的信息會對公眾產生不同的影響，是重要的控制變量。可以發現互聯網使用頻率越高公眾越傾向于優先發展社會職能。

年齡因素，受訪者年齡在21歲到97歲之間。隨著年齡的增長，公眾不可避免地要面對收入下降、老年養老健康的問題，對于經濟與文化職能的優先發展的需求降低，對于社會職能優先發展需求提高，并且具有統計顯著性，這反映出其對于政府提供諸如醫療衛生、社會保障、基本養老等社會職能的需要。此外，性別和政治面貌因素對政府觀念的影響不大。

四、結論

本文研究發現，對于基本公共服務優先發展順序的影響，除去經濟職能與文化職能之間的相互影響并不顯著，公眾各項職能滿意度的上升，普遍會提高對于其他職能的優先程度，并降低對該職能的需求。不同的個人因素對于優先發展的選擇有著不同的影響，隨著年齡的增長，公眾對于經濟職能的優先程度降低；隨著家庭收入水平的上升、受教育水平的提高、未成年子女數的增加，公眾對于文化職能的優先程度顯著提高，年齡卻呈反向作用；同時，互聯網使用頻率的增加、年齡的增長使得公眾對于社會職能的需求更加強烈。可以認為，在我國經濟水平已經得到一定發展的前提下，公眾將關注更多地放在文化和社會需求上，而具體優先程度則受到個體差異的影響。

據此，本文認為在整體提升基本公共服務供給水平之外，對于政府基本公共服務改進提出以下具體政策性建議。

一方面要推進文化教育事業的發展。實現文化教育資源配置的公平有效始終是政府制定政策的理想目標，但我國的文化教育資源分布不均、供給不足、不公平擇校行為等問題始終存在。政府提供的有限的公立資源已經不能滿足人民日益增長的文化需求，可以將民辦文化教育引入市場，通過市場機制解決公共資源的供給不足問題，并通過加強立法建設,規范并引導文化機構、教育市場和民辦學校的正規發展。

另一方面要推進社會保障體系的公平。面對我國日益嚴峻的老齡化、人口紅利流失問題，在鼓勵公眾建立養老防災意識的同時，也要建立起覆蓋全社會的保障體系，重點關注還未納入保障體系的人群。我國長期城鄉二元體制下，外來務工人員在城鎮化發展的進程中屬于被忽視的群體，因此需要推行全民參保登記計劃，在掌握其具體情況與需求之后，使其能夠享受到與城市居民同等水平的社會保障，同時實行城鄉勞動者的就業登記和資格準入制度，引導農村剩余勞動力在城鄉間有效率地轉移。