黨保證執法的法治方式

汪火良 黃烜

摘要：黨與行政執法之間存在著保證關系，黨保證執法的基本方式只能是法治方式。黨保證執法的推進主要通過強化執法理念、信持執法原則、錘煉執法主體、純凈執法作風、維護執法權威、健全執法機制、完善執法監督等法治方式來展開，實現頂層設計、上下聯動、整體推進。

關鍵詞：黨的領導;保證執法;法治方式

中圖分類號：D25 ???文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）15-0008-06

當前，我國民主政治建設的一個重要任務就是把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，“必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來”[1]5，顯然，黨領導中國法治建設是推進依法治國實踐的基本原則和邏輯前提。單就行政執法而言，黨與行政執法之間存在著保證關系。這種保證關系的主要內涵在于：一是黨的各級組織支持國家機關依法行使職權，不干涉行政事務的處理;二是如果國家機關不能依法行使職權，黨組織（各級黨委、黨組）要加以督促并糾正違法行政行為。[2]面對全面依法治國這場國家治理的深刻革命，為進一步深化依法治國實踐，黨的十九大對于行政執法提出了明確要求：“建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法”[3]38，黨要“支持人大、政府、政協和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發揮作用”[3]36。由此可見，黨保證執法是黨領導全面依法治國的重要環節，也是黨依法執政的基本要求[4]。眾所周知，“黨的領導必須依靠社會主義法治”[1]5，法治是黨治國理政的基本方式。基于構建服務型、法治型政府的內在需要以及樹立黨政權力公信力的長遠要求，黨保證執法的基本方式只能是法治方式，依靠法治方式來保證黨政關系的科學化、規范化、制度化、程序化。深化機構和行政體制改革、深化司法體制改革，必須堅持在黨的領導下厲行法治，推進依法行政，應從執法理念、執法原則、執法主體、執法作風、執法權威、執法機制、執法監督等環節入手，頂層設計、上下聯動、整體推進、務求實效。

一、強化執法理念

黨的十八屆四中全會確立了“嚴格、規范、公正、文明”的執法理念。所有這一切都服務于社會主義法治的本質要求——執法為民。執法為民的根本出發點和落腳點都在“民”，顧名思義，執法為民就是執法造福人民，執法依靠人民，執法保護人民。

一是忠于憲法、黨章。推進依法治國的偉大工程，“憲法至上、黨章為本”是根本遵循。憲法是治國安邦的根本大法，黨章是管黨治黨的最高依據，我國黨政一體的政治體制決定了治國理政的根本遵循只能是憲法和黨章。憲法之于國家治理和政黨治理的意蘊可以概括表述為：“依法治國首先是依憲治國，依法執政首先是依憲執政”。黨章作為黨內法規體系的“根本法”，對于中國特色社會主義法治體系有著重要的現實意義。國家機關的執法人員，無論是中國共產黨黨員還是非黨員，執法的依據是以憲法為統領的法律制度體系，但執法的價值追求和實現標準是嚴于法律的黨規黨紀，只有這樣才能夠達到政治效果和法律效果的統一。因此，執法人員要忠于憲法和法律，在揮舞法律鏈條時要講究方式方法、拿捏好分寸，這就要求“鏈子的長度需要在法治建設與市場經濟動態平衡中收縮或放松”[5]，既不能亂作為、不作為，也不能慢作為，要善作善成。同時，執法人員要向黨規黨紀看齊，真正踐行執法為民的工作準則。

二是著力改善民生。民生的改善關乎人民群眾的愿望訴求和直接利益，是新時代社會矛盾的集中反映。保護人民群眾的人身和財產安全是當前社會治理要重點解決的緊迫問題，執法人員要維護社會穩定，營造安定有序的經濟社會發展環境，給人民群眾以安全感。關注人民群眾的訴求，保護民生權利。針對老百姓對上學難、就業難、看病難、住房貴、恨腐敗等社會問題的訴求，加強民生保障領域的執法，保障老百姓的各項經濟社會權利，保障社會公平。執法人員要妥善處理好群眾所關心的直接、現實的利益糾紛，切實維護人民群眾的切身利益，促進社會和諧發展。

三是文明執法。文明執法是落實執法為民的客觀需要，是把社會主義核心價值觀融入執法過程的基本要求，是社會政治文明和法治進步的外在顯現。其基本內容有：執法理念文明，執法人員當本著以人為本思想，追求執法為民并將之踐行于執法活動之中;執法制度文明，把以人為本、便民利民、和諧等價值觀融入執法制度之中，使之既有利于規范高效執法，又有利于保障民權;執法行為文明，執法人員在執法時方式方法符合法律規定，對待執法對象態度親和、用語文明;執法形象文明，執法人員要儀容整潔、舉止有度、有親和力。

四是尊重與保障人權。人權并非抽象的字眼和空洞的口號，其內容、實現程度和享受范圍都受特定社會歷史條件的制約，在一個國家的特定歷史時期就是該國公民的基本權利，國家和政府是否確立尊重和保障人權的治理理念，直接關系到官民關系的和諧和社會穩定。正如張文顯教授所言：“只有政府認真對待人權和公民權利，人民才會認真對待政府、法律和秩序”，官民和諧型社會才能形成。[6]

二、信持執法原則

一般來講，依法行政既包括合法性，也包括合理性，因此，合法行政與合理行政構成了依法行政的兩個基本方面。除此以外，在新時代對行政執法還有權責統一、行政公開、行政參與等原則要求。

一是堅持合法行政原則。也就是職權法定原則，法治政府的基本特征就是“法無授權不可為”“法定職權必須為”，任何行政職權的取得和行使都必須符合法律規定[7]，這里實際上包含著行政機關的“法律優先”原則和公民、法人及其他社會組織的“法律保留”原則。合法行政所依之“法”，應該為體現民意、符合規律的良法，合法行政的“合法”之“合”，是指合乎實體法和程序法。合法行政原則要求執法人員嚴格遵守法定程序，按程序辦事。執法人員要遵照程序平等對待執法對象，作出不利或者減損行政相對人利益的行為時必須符合法定程序，如果與行政相對人有利害關系應該主動提出回避，作出執法決定時應當給予相對人陳述和申辯的機會。[8]

二是堅持合理行政原則。合理行政要處理好三個方面的關系：（1）平等對待。它要求同等情況同等對待，即執法人員在作出具體行政行為之時，不論是授予權益還是要求履行義務都要平等對待當事人。（2）區別對待。它還要求對于社會弱勢群體要給予特殊優待和保護。（3）遵循比例。行政機關所選擇的行政方式與措施與立法目的相適應、行政機關必須選擇使相對人的損害最小的方式以及所采取的行政行為對個人造成的損害與所獲取的公共利益之間應成比例、保持均衡。[9]114符合一般人的常識。基于行政執法行為的價值判斷的復雜性，某個執法行為的合理性判斷難以量化，而此時一般人的常識判斷就成為最終選擇，普通人的判斷力更能被廣泛接受。

三是權責統一原則。法律法規對行政機關的授權既要充分又要嚴格。行政權力嚴格法定，行政自由裁量也要求于法有據。必須對行政執法權進行監督，不受監督的權力必然泛濫而致滋生腐敗，嚴管執法權等于厚愛執法者，讓其職業生涯更長久、更幸福。當前，健全以行政首長為重點的行政問責制度尤為緊迫，是提高政府執行力和公信力的重要抓手。

四是行政公開原則。行政公開是陽光政府的必然要求，是權力尋租、暗箱操作的克星。行政相關政策以及行政立法要公開，政府在制定行政法規、規章時要征詢民意。針對行政裁決和行政復議行為的裁決、復議的依據、標準、程序應予以公開，讓當事人知曉，以保證行政相對人的權益和行政行為的正當性，便于實現司法公正。遵循“公開為原則，保密為例外”的原則公開執法信息，對于行政機關及其工作人員的遵紀守法狀況和工作狀況，讓新聞媒體在真實準確的前提下進行公開報道，以便于社會輿論的監督。[10]23

五是行政參與原則。就是行政相對人能夠參與行政機關在施政行權的過程中來，并發表自己的看法來保證行政行為的合法性以及監督行政主體。行政參與改變了法律關系的單一性和管理行為的單向性，有效地實現了“政社互動”，便于公民和社會組織對政府行為的監督，保證行政行為和行政決策的合理性和可接受性。行政參與發展了社會治理理論，更新了社會治理模式，有助于使現代行政法跟上國家治理現代化的步伐。

三、錘煉執法主體

執法主體包括行使國家行政權力的國家行政機關及其公職人員。習近平總書記強調：全面推進依法治國，需要“信念堅定、執法為民、敢于擔當、清正廉潔的優秀政法隊伍”。

一是加強行政執法隊伍建設。行政執法面對企業和基層，執法隊伍的執行力直接影響群眾利益、關乎政府和法律的威信。因此，執法隊伍建設必須納入法治化軌道，為法治政府建設提供可靠保障。執法隊伍建設可以從以下幾個方面展開：規范執法人員的資格管理，執法人員只有通過相應執法資格的考試、考核并獲取相關證書才能持證上崗執法，同時必須嚴格管理執法資格考試的過程;推行行政執法績效考核制度，強化行政執法責任制;科學配置人員編制，充實和加強市縣和基層執法力量，保證重點領域執法;落實執法經費保障制度，禁止將收費罰沒收入變成部門的可支配利益，對執法經費實行罰繳和收支分別管理。

二是提升執法人員的執法素養。培育和提高執法人員的法律意識，執法人員要具有職權法定和權責統一的觀念，要對法律有敬畏之心，帶頭尊重法律遵守法律，維護法律權威;大力推進執法人員學法用法工作，推進法治培訓長效機制建設，將執法人員法治培訓考試結果作為崗位考核的重要依據，強化優勝劣汰機制。同時，嚴格執法資格考試，強化教育管理制度，以此規范和倒逼執法人員提升執法素養和能力。

四、純凈執法作風

2018年8月24日，中央全面依法治國委員會第一次會議召開，習近平總書記強調：“確保立法、執法、司法工作者信念過硬、政治過硬、責任過硬、能力過硬、作風過硬。”要回應人民群眾的期待，在利益誘惑面前有定力，處理矛盾糾紛有擔當，就必須自身“硬氣”，這個“硬氣”來自于“五個過硬”的修煉。

一是信念過硬。只有信念過硬，才能保持思想政治定力。執法人員是社會主義法治的實踐者，只有堅定理想信念，深學篤用新時代新思想，牢固樹立馬克思主義的價值觀和正確的權力觀、地位觀、政績觀，才能經受住各種風險和困難考驗，自覺抵制各種腐朽思想的侵蝕，保持思想政治定力。只有信念過硬，才能保持攻堅克難謀發展的定力。執法人員要直面全面建成小康社會這一緊迫任務、民族復興這一偉大夢想，以崇高理想信念為支撐，牢記入黨時“為共產主義奮斗終身”的錚錚誓言，遵循“功崇惟志，業廣惟勤”的實干準則，以時不我待、只爭朝夕的精神狀態，以永不懈怠、一往無前的奮斗姿態投入工作，攻堅克難，闖關奪隘，在篤行中推進中國特色社會主義事業不斷向前，實現人民對美好生活的向往。只有信念過硬，才能保持踏實工作干凈干事的定力。善始易，善終難，尤其是面對日益復雜和不斷變化的風險和挑戰，唯有加強自律，久久為功，才能始終保持“金剛不壞之身”。

二是政治過硬。法律和政治的共生性決定了法治工作的政治性和政策性，優良的政治品格和較高的政治素養是每個執法者不可或缺的基本品質。[11]197執法者政治過硬的標準在于：

政治立場堅定。始終堅持“黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上”;始終“忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律”;始終保持政治清醒，在大是大非問題上不含糊，經得起考驗，旗幟鮮明，在日常執法活動中依法辦事，時刻踐行為人民群眾服務的準則。

一身正氣。執法人員只有做到清正廉明、為人正直、克己奉公，嚴守法律人的道德操守和法律底線，面對各種誘惑不動搖，面對歪風邪氣敢亮劍，面對人情關系不委蛇，面對強權威壓不退讓，才能做好懲惡揚善的行動者、法律權威的捍衛者、公平正義的守望者。

敢于擔當。執法人員的擔當就是在執法過程中堅持原則、認真負責、排解民怨、樂于成事。尤其是面對改革發展中的深層次矛盾，不回避，迎難而上，攻堅克難;面對事關人民群眾根本利益的大事、難事、合理的事絕不推諉，豁得出來，頂得上去。

心底無私。執法人員在執法之時秉持公平、公正、公開的原則，不把手中的權力作為挾制相對人的條件，作為利益交換的籌碼，趁機撈取好處，進行權力尋租，要樂于奉獻，敢于戰斗在一線去挑戰條件艱苦、情況復雜、矛盾集中的難題，以無私的正氣贏得群眾的信任與支持。

三是責任過硬。對行政權力的制約與控制，必須依賴于嚴格的責任體制和監督機制，執法人員被賦予權力就必須擔責。因此，執法人員執法時應該有強烈的責任意識和接受監督的意識。執法人員要時刻牢記自己肩上的任務和職責所在，牢記人民群眾的信任與囑托，明確權力乃人民賦予必須正確、謹慎行使。在行權之時，嚴格規范公正文明執法，開誠布公，對事不對人，虛心接受群眾監督、批評;在執行裁量時，盡可能減少相對人損失、符合比例原則;執行方式勤于創新、兼顧效率和方便群眾辦事。總之，在執法全程之中，真正做到“事前提醒，事中監督，事后懲戒”，將履責、問責、擔責視為工作常態。

四是能力過硬。執法者的執法能力體現為執法者的業務水平，執法者的業務水平包括任職資格、執法效果、業務能力等方面。把法律職業資格的考試作為執法者任職的準入條件和選任標準，執法人員應通過專門的執業職格考試，具有崗位所需的法律專業知識以及運用法律的能力。對執法人員的執法效果評價，可以基于執法者在執法過程中是否具備規范文明廉潔應變的能力進行考核[12]。規范執法能力包括執法人員的具體行政行為在內容和程序上是否合法，以及所實施的具體行政行為是否合理、適當兩個評價標準;文明執法能力包括執法者外在儀表文明和語言表達文明兩個評價標準;廉潔執法能力就是執法人員是嚴格依法辦事，做到自重、自省、自警;應變執法能力考察執法人員在面對“硬暴力”和“軟暴力”抗法及突發事件時，能否有高超的應變能力和敏銳的洞察力，果斷、冷靜、靈活處置緊急情況，敢于執法并善于執法，確保執法目的的實現。

五是作風過硬。執法人員站在社會的前沿陣地，直面群眾的憂患得失，經常面對“疾風”“烈火”，作風的純正與過硬是對執法隊伍和執法人員的政治要求。保持過硬執法作風要求走群眾路線，始終代表人民群眾的意志和利益，始終依靠人民群眾共建法治事業。保持過硬執法作風要求牢固樹立正確的群眾觀、權力觀和政績觀，發揚求真務實的作風，把人民利益放在第一位，自覺站在人民的立場上想問題、辦事情、做決策，始終做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。保持過硬執法作風要求執法的形象威嚴、程序透明、方式柔和、態度親和、用語文明、處斷公正。

五、維護執法權威

一是嚴格規范公正文明執法，提高執法威望。行政執法機關執法范圍的廣泛性、與群眾利益的密切相關性，決定了執法者必須依法履職，其核心要求就是執法人員在執法時以“嚴格規范公正文明”為標準。執法機關要達到“嚴格規范公正文明”的標準，其前提是提高執法機關的公信力，對行政決定的糾正要嚴格依法，行政復議和行政訴訟嚴格按程序進行，嚴格依法辦事，提高辦事效率，認真對待群眾訴求，及時處理信訪事件，樹立勤政親民形象。執法人員嚴格按照法定條件和程序履行職責、行使職權，執法時持證上崗、配備執法記錄儀、嚴守執法操作規程、習慣于在鏡頭下執法、保持廉潔正派文明的作風。值得注意的是，執法威望來自于社會公眾的認可，要獲得公眾認可，就必須增強執法的透明度，轉變單向管理和服從的思維，增進群眾對執法的理解，建立與群眾的有效溝通機制。

二是創造良好執法環境，維護執法權威。維護執法權威的關鍵在于各級黨組織和領導干部帶頭守法和依法辦事，支持執法機關及執法人員嚴格規范公正文明行使行政權力，幫助執法機關克服各種影響執法的不良因素，尤其是地方保護主義和部門本位主義的影響。增強黨員干部尊崇憲法和法律的意識，支持執法機關依法行政、依法辦事。發揮社會輿論和新聞媒體的宣傳作用，堅決遏制侵害行政機關及其工作人員執法權益案件的發生。在全社會深入開展普法教育，提高遇事找法的意識，把行政機關及工作人員執法為民、執法為公的典型事例向社會推介，弘揚正氣，贏得社會各界的理解和支持。同時，對無理取鬧、暴力抗法、拒不執行行政決定、侵害執法人員人身權利的違法犯罪行為，要敢于亮劍、依法懲戒、以儆效尤。

六、健全執法機制

一是完善執法程序。規范執法流程，重點針對容易發生問題的環節和缺乏程序規制的事項實施嚴格管理，各級領導在審批、受案、立案、處罰、結案等主要環節要嚴格把關。規范執法現場管理，規范使用執法記錄儀，對現場執法進行實時記錄，建立臺賬并按照要求制作法律文書，對調查取證、立案、監督檢查等進行全程跟蹤并留有痕跡。三是嚴把執法審核關口，對重大的執法決定的主體資格、認定事實、證據、程序、法律適用、處罰幅度等進行法制審核。[13]132嚴格限時辦理，執法人員依照規定期限辦結案件，超期辦理者給予差評或者扣分，與績效考核掛鉤。

二是規范執法自由裁量權。在國務院的推動下，全國各地行政機關頒布了自己的行政執法裁量基準，對自由裁量權進行自我約束、自我規制，這是一種重要的制度創新。這項制度要求：制定行政裁量標準。行政裁量標準的總原則是科學、合法、合理。行政裁量必須符合行政處罰法的規定處罰幅度，在結合當地經濟社會發展、行政案件發案率、造成的后果等情形綜合考慮，盡可能細化、量化裁量標準、范圍、種類、幅度等指標。準確適用裁量標準。依據合法行政與合理行政的原則，結合違法行為的性質、情節、社會危害程度以及執法相對人的悔過態度等情形，秉持公正、善意之心，依法處罰。建立行政裁量案例指導制度。針對法律規定不明、疑難、典型、新型、經過行政復議和行政訴訟、爭議較大等情形的行政案件和在執法過程中容易出現問題的執法環節進行分類指導，形成行政案例指導意見，避免執法的隨意性。

三是創新執法方式。緊密配合政府的“放管服”改革創新執法方式，服務于便民、利民的執法目的。為了凸顯執法民主，樹立執法誠信，在執法活動中建立行政執法和解制度、行政執法公示制度、預警提醒制度和失信聯合懲戒制度。為維護群眾利益，提高執法效率，緊密依托互聯網和信息化技術手段，在確保信息安全之下，積極整合執法信息資源，實現執法信息共享，增進跨地區、跨部門執法，實現互聯互通，讓數據跑腿，方便群眾辦事。

四是落實行政執法責任。明確執法責任，全面梳理行政執法依據，嚴格確定不同部門、機構、崗位的執法者的執法責任，建立執行權力清單制度;建立健全執法評議考核機制，明確評議考核的要求、主體、內容、方法，督促執法者履行法定職責;完善執法責任追究機制，追究責任前保障被追責者的陳述和申辯權，追究責任中實行行政層級管理，追究責任錯誤的要及時糾正，對執法績效突出的部門和個人要給予獎勵。

七、完善執法監督

有效制約和監督國家權力離不開科學完善的監督體制。依據監督主體的不同，執法監督可以分為內部監督和外部監督，內部監督包括“黨內監督、人大監督、行政監督、司法監督和審計監督”，[11]116外部監督包括民主監督和社會監督。行政執法權具有侵略性、擴張性、易腐性，建立常態化的執法監督機制，有效制約行政權是建設法治政府的關鍵。

（一）黨對行政權的監督

我國的國體和政體決定了黨在政治生活中的特殊地位，黨監督行政權的方式大致有兩個途徑：一個途徑是“黨通過立法機關對行政機關依法實施監督”來控制行政權的行使;第二個途徑是“黨通過管理黨政干部”來有效行使行政權。[14]

一是通過人大監督行政權的行使。在我國的黨政體制中，黨與行政機關是領導與被領導、監督與被監督的關系。這種關系表現為黨對行政機關的領導與監督具有權威性、間接性和法治性[15]150。關于黨對行政機關的領導與監督的權威性和法治性是緊密聯系在一起的，從黨領導一切的政治地位來看，黨領導法治建設的地位不可動搖，黨領導人民制定憲法法律，黨帶頭遵守和實施法律、領導深化法治實踐，黨具有領導權威性。從黨帶頭實施依法治國方略、實現國家治理現代化來看，黨必須在憲法法律范圍之內活動，在法治框架內治國理政，黨的執政行為具有法治性，法治是國家和社會治理的權威。從黨與法治都最終服務于人民當家作主來講，黨與法具有高度的統一性。黨監督行政權的行使是執政行為必須符合法治原則，必須遵循憲法法律的規定。雖然說黨政一體，但黨與政府并非職能不分，國家和社會治理必須充分賦權于政府，由政府主政才符合憲法要求，充分體現人民民主。歷史上由于“黨與行政機關的關系尚未完全規范化，導致以黨代政與黨的領導被削弱的危險”[14]，這是有歷史教訓的。基于黨對行政機關的間接領導關系，黨監督行政權的行使是通過人民代表大會實施對政府的監督，從而掌控國家行政權。

二是黨通過管理干部來監督行政權行使。通過完善和創新干部管理制度來保證行政權的依法行使。黨政干部是黨的路線方針政策的踐行者，是社會主義法治的實踐者，是行政權的依法行使落實人。黨對行政權的控制是通過黨政干部嚴格執行黨的組織原則和依照法律的規定實施而實現的，因此，要保證我國的黨政體制有效運行，其關鍵還是堅持黨管干部的原則，黨組織向人大推薦優秀人才和骨干，通過人大行使人事任免權，使黨推薦的人選擔任政府部門的重要領導職務，并通過他們貫徹人大的決定和議案，從而實施黨的路線方針政策，實現黨的統一領導，這樣就把黨的意志、人民的意志和法律的意志有機統一起來。為了達到政治效果、社會效果和法律效果的統一，就必須創新干部管理制度，以充分發揮黨政干部的工作能動性。首先是要求黨政干部“‘嚴字當頭、‘用好權力、管得住‘權。”[14]其次是要求黨政干部“謀事要實”。謀事對領導干部而言就是決策，依法決策是謀實事的前提。這就要求：黨政干部在貫徹重大行政決策時嚴守決策程序，依靠專家論證、公眾參與、風險評估等程序保證科學決策;在針對社會公共問題做決策時，必須廣泛吸納社會公眾的意見并暢通公眾參與的渠道;建立保障依法決策的體制機制，如法治績效考核機制、決策問責機制、糾錯機制等。[16]為黨政干部廉潔從政營造良好氛圍。嚴格實施廉潔自律準則和紀律處分條例，認真落實黨風廉政的主體責任，明確和壓實各級黨委（黨組）的主體責任、各級紀委監察委的紀律監督責任和黨委（黨組）書記第一責任人的責任。提升黨政干部的從政能力和素養。首先是“通過理想信念教育引導黨員干部堅定對馬克思主義的信仰”[14]，不斷“深化對中國特色社會主義的政治認同、思想認同和感情認同”[14]，只有補足這些“思想之鈣”，才會有揚鞭奮蹄的動能。其次是加強黨政干部的道德品行修養，養成“慎獨”淡泊的生活習慣，從政時就能戒絕貪欲、遠離誘惑，做到奉公守正、有恥且格。最后是“黨員干部尤其要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，爭做踐行社會主義核心價值觀的模范”[14]，通過自身的黨性德行修養，清廉勤政、率先垂范，以務實親民的樸素工作作風認真踐行依法治國的要求，從而感召群眾、砥礪前行。

（二）國家機關對行政權的監督

一是立法機關對行政權的監督。人大監督指各級人大及其代表依據憲法賦予的監督權，對“一府一委兩院”和特殊個人實施的監督。立法機關對行政機關的監督主要包括立法監督和工作監督兩個方面，立法監督主要包括“全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定、命令。縣級以上的各級人民代表大會常委會，有權撤銷本級人民政府不適當的決定和命令”[17]170;《立法法》中賦予的對法規進行備案審查的權力。工作監督表現在：每年人大開會，對政府提出的預算草案進行審查，對決算方案進行審核;聽取“一府一委兩院”的工作匯報、專題匯報;對“一府一委兩院”進行質詢;展開對特定問題的調查等。

二是行政機關自身的監督。行政監督一般指在行政機關內部通過行政權力之間的制約來監督行政主體及其工作人員。行政機關自身的監督包括上級對下級的監督、行政監察、審計監督、行政復議、行政監管等方式。按照憲法規定，上級行政機關享有對下級行政機關不適當命令、決定的撤銷權以及對下級行政機關實施法律、法規的情況的檢查監督權。政府內部的行政監察部門行使行政監察權，包括檢察權、調查權、建議權、處分權。審計監督是指“專門的審計機關及其審計人員依法對財政收支與國有資產有關的財務收支的真實性、合法性與有效性實施的經濟監督”。[11]119行政復議指行政相對人認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益向行政復議機關提出復議申請，復議機關對原具體行政行為進行復查依法作出處理，這實際上是在行政相對人的參與下，上級行政機關對下級行政機關的一種監督。行政監管是行政機關依據法定職權，針對行政相對人遵守法律、法規和執行行政命令、決定的情況進行監督，這實際上是一種行政管理手段。國家行政機關的監督關鍵在加強內部自我約束與控制，保障依法行政。

三是監察委員會的監督。監察法明確了監察委員會的機關性質、法律地位、監督職能。監察委員會的機關性質的法律定位為國家監督機關;監察委員會的法律地位為經由人大產生與行政機關、司法機關相平行的國家機關;監察委員會的監督職能是行使反腐敗職能，注重對公職人員的監督，當然包括對政府公務人員的監督。監察委員會的監督職能具有特殊性，其監督特性在于：進行廉政監督，原來行政監察機關所享有的勤政監督、效能監督職能都依附于廉政監督職能。整合國家機關的監督職能，把行政監察機關的行政監督、中國共產黨紀律檢查委員會的紀律監督和國家檢察機關的反貪反瀆的監督整合到國家監察委員會，中央紀委與國家監察委員會合署辦公，實現黨的統一領導。

四是司法機關對行政權的監督。司法監督指司法機關對黨和國家機關及其工作人員遵守和執行法律的情況進行的監督[11]120，包括檢察機關的監督和審判機關的監督。檢察機關對行政權的監督主要包括：對公安機關偵查活動、批捕的監督;對行政訴訟案件提起抗訴;對監獄、看守所、勞教機關工作的合法性進行監督。審判機關對行政權的監督主要通過“民告官”案件（行政訴訟案件）的受理，對行政機關所做的行政決定和行政處罰是否合法進行審查，并以判決或者裁定的方式作出結論。

（三）社會對行政權的監督

一是民主監督。民主監督是指民主監督主體通過提出意見、建議和批評，對中國共產黨和國家機關及其工作人員進行的監督[11]120，主要包括民主黨派的監督和人民政協的監督。民主黨派的監督通過充分發揮民主黨派的參政議政職能，政府部門聘請民主黨派成員擔任特約檢查員、審計員、稅務監察員等參與有關執法檢查、執法監督、參謀咨詢和聯系群眾等，拓寬民主黨派在經濟、社會、文化領域的監督范圍，使民主政治、依法行政、依法執政的監督同步推進，不斷豐富和健全法治監督體系。人民政協通過政協提案、對各級政府工作報告發表意見、對“一府一委兩院”進行工作評議等渠道，發揮對國家機關及其工作人員的監督。

二是社會監督。社會監督是指“社會團體、自治組織以及公民個人對公權力機關及其工作人員的權力運行行為進行的監督”[11]121，主要包括公民、社團和輿論的監督。公民監督是公民依據憲法法律所賦予的權利對國家權力主體進行監督，行使直接民主權利。人民主權是我國憲法的基本原則，“人人參與、人人監督”是人民主權的生動反映，是監督行政權力的有效途徑。正如毛澤東所言：“只有依靠人民的監督，政府才不敢懈怠。”社團監督就是社會團體依據憲法法律所賦予的權利對國家權力進行的監督，主要包括三個方面的內容：通過彌補政府職能空白進行分權、表達弱勢群體利益進行參權、提出意見建議的方式監權。[11]122社會團體是社會管理的重要依靠力量，一方面通過加強對社團的管理進行“他律”和“自律”，另一方面通過社團活動的法治化和規范化來健全社團意愿表達機制，提高社團監督技能和績效，讓社團工作對標“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制。輿論監督泛指新聞媒體、以各種輿論形式進行的監督。社會輿論的監督是一柄雙刃劍，依法、客觀公正、建設性的輿論有利于政府改進執法作風、提高執法水平，缺乏制約或者不當監督的輿論，則會給行政執法造成負面影響。

參考文獻：

[1]本書編寫組.《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本[M].北京：人民出版社，2014.

[2]張恒山.堅持黨領導下的依法行政[N].遼寧日報，2014-11-04.

[3]本書編寫組.黨的十九大報告輔導讀本[M].北京：人民出版社，2017.

[4]傅思明.領導立法帶頭守法保證執法——依法執政的根本要求[J].黨建，2004（12）.

[5]段瑞群.法治中國建設與我國人權理論體系完善——以“黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一”為視角[J].人權，2016（4）.

[6]張文顯.法治與國家治理現代化[J].中國法學，2014（4）.

[7]李強.堅守法治精神建設法治政府[J].人民論壇，2014（7）.

[8]牛余慶.政黨政治視角下中國黨政關系研究[D].北京：中共中央黨校，2005.

[9]封麗霞.中央黨校學員關注的法治問題[M].北京：中共中央黨校出版社，2014.

[10]曹海晶，方世榮.國家治理體系與治理能力現代化中的行政法問題研究[M].武漢：長江出版傳媒，湖北人出版社，2015.

[11]汪習根.治國重器——全面依法治國的法理釋講[M].武漢：長江出版傳媒，湖北人民出版社，2017.

[12]汪玉田.行政執法能力建設的幾點思考[J].新聞世界， 2015（3）.

[13]彭道倫.新常態下的法治國家建設研究[M].北京：紅旗出版社，2016.

[14]汪火良.黨領導法治中國建設的邏輯進路研究[D].武漢：武漢大學，2016.

[15]郭榛樹.政黨民主與法治——當代中國政治文明中的“三統一”問題研究[M].北京：中共中央黨校出版社，2008.

[16]汪火良.以“三嚴三實”提升領導干部法治素養和能力[J].前線，2016（2）.

[17]李龍.中國特色社會主義法治理論體系綱要[M].武漢：武漢大學出版社，2012.