中國農業產業發展戰略前瞻＊

■ 韓昕儒 梅旭榮 李思經 張玉梅 胡向東

1 中國農業科學院農業經濟與發展研究所 北京 100081

2 中國農業科學院 北京 100081

1 引言

今明兩年是全面建成小康社會的決勝期，在經濟下行壓力加大、外部環境發生深刻變化的復雜形勢下，保障國家糧食安全，推進農業供給側結構性改革，守好“三農”戰略后院，是確保國民經濟持續健康發展和社會大局穩定、如期實現第一個百年奮斗目標的堅實基礎。

2019年，世界經濟發展動能趨緩，但全球農產品供給保持在較高水平，需求穩定增長。中國宏觀經濟在新常態下運行在合理區間，供給側結構性改革深入推進。2018年中共中央、國務院發布了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，對實施鄉村振興戰略做出階段性謀劃，分別明確了目標任務，細化實化工作重點和政策措施，部署重大工程、計劃、行動，確保鄉村振興戰略落實落地。在一系列利好政策的推動下，農業產業發展勢頭強勁。農業生產穩健增長，食物消費升級加快，農業高質量發展深入推進，鄉村新產業新業態蓬勃發展，新興經營主體發展呈現良好態勢。

但在短期內，中國農業產業發展正面臨國內外新形勢和新挑戰。國際方面，中美經貿磋商談判仍在繼續，若中美貿易磋商達成互利共贏協議，美國大豆進口數量可能大幅增加，將可能對中國及世界大豆產業產生影響。國內方面，“豬糧安天下”，但本次非洲豬瘟疫情對中國生豬產業帶來較大影響，若非洲豬瘟疫情持續發酵，中國生豬產業和飼料市場可能面臨嚴重沖擊。在中美貿易摩擦與磋商、非洲豬瘟疫情、環保壓力等復雜形勢下，大豆振興計劃的落實可能面臨更為嚴峻的挑戰，“以肉換糧”進口政策可能成為調節糧食進口壓力，減少污染排放的重要手段。在此背景下，有必要回答3個戰略問題：一是中國農業的真實貢獻到底是什么；二是中國農業產業政策的關注重點是什么；三是未來中國食物安全形勢是什么。

2 中國農業的真實貢獻

2.1 農業是國民經濟的壓艙石

2017年習近平總書記在四川代表團參加審議時重申農業的基礎性地位，2018年的中央農村工作會議指出，要發揮好農業的壓艙石作用。但是，按照傳統產業分類和統計方法，2017年全國農業增加值占GDP的比重為7.9%，第一產業就業比重為27.0%[1]，農業對國民經濟的貢獻已遠低于二三產業。事實上，如果按照國際上通用的農業—食物系統進行核算，農業的真實貢獻被明顯低估。

如果從產業鏈角度將農產品加工業、中間投入、商業和運輸服務業、住宿和餐飲等農業相關產業加總為農業—食物系統，2017年全國農業—食物系統增加值占GDP的比重達到23.3%（見圖1）。其中，農產品加工業包括食品和煙草、紡織品、紡織服裝鞋帽皮革羽絨及其制品、木材加工品和家具；中間投入包括農業生產中消費非農業部門的投入品（如化肥、機械等）；商業和運輸服務業、住宿和餐飲主要包含農業的產后環節。因此，農業仍然是中國最重要的基礎性產業，農業產業在國民經濟健康穩定發展過程中起到了重要的壓艙石作用。

從就業來看，農業—食物系統占全部就業人口的比重達到36.7%。其中，農業的就業比例為26.9%，農產品加工業的就業比例占4.6%，中間投入的就業比例占2.5%，商品和運輸服務業的就業比例占1.1%，住宿和餐飲就業占1.5%。

2.2 農業是國民經濟的戰略后院

目前，部分地區仍存在輕農重工的思想，對農業產業的投入力度和重視程度明顯不足。為全面分析農業產業及其產業鏈與國民經濟發展之間的復雜關系，中國農業科學院農業經濟與發展研究所基于國際食物政策研究所（International Food Policy Research Institute，IFPRI）開發的標準CGE模型構建了中國動態可計算一般均衡模型[2-5]，并基于中國投入產出表構建了2017年中國的社會核算矩陣（SAM-CHINA-2017）。SAM-CHINA-2017包括46個生產部門，6個農業部門，24個工業和建筑業部門和18個服務業部門；包含農村居民、城鎮居民和農民工3類居民；每類居民按照收入均分為20組，共得到60組居民賬戶。

圖1 2017年中國GDP構成Figure 1 China’s GDP composition in 2017

模擬結果顯示，農業一產對GDP的乘數效應為3.36，一二產融合發展對GDP的乘數效應為3.32。即農業增加值每增加1單位，GDP將增加3.36個單位；農業和農產品加工業增加值增加1個單位，GDP將增長3.32個單位。可見，農業產業每實現一個單位的增長都可以對整個產業鏈產生非常重要的拉動作用。

農業產業的發展還可以提高居民福利水平，縮小城鄉居民福利差距。根據中國動態可計算一般均衡模型，2019—2035年，全部居民的實際消費年均增長率為4.16%，其中農村居民年均增長率為5.65%，城鎮居民為3.27%，農民工為3.10%，收入最低的10%的農村居民消費年均增長率為6.67%；在發展農業一產的模擬方案下，2019—2035年全部居民的實際消費增長率可以較基準方案提升0.09個百分點，農村居民和城鎮居民的實際消費增長率分別較基準方案提高0.13和0.08個百分點。因此，在經濟增速放緩、農民增收壓力增大的背景下，農業仍然是國民經濟發展的戰略后院。

2.3 農業是勞動力就業的蓄水池

隨著經濟下滑壓力加大，農業必須發揮就業蓄水池的作用，必須拓寬農民就業渠道，保障社會穩定。根據中國動態可計算一般均衡模型，首先，發展農業一二產對全部行業、農業—食物系統和第三產業的就業彈性分別為0.02、-0.14和0.12。即農業一二產增加值每增長1%，可釋放0.42%的第二產業勞動力，帶動第三產業就業增加0.12%，全社會就業增加0.04%。這意味著農業產業發展可以實現勞動力從農業向服務業的轉移，同時整體提升全社會的就業水平。

其次，發展一產對全部行業、農業—食物系統和第三產業的就業彈性分別為0.02、-0.13和0.12。即，農業增加值每增長1%，農業—食物系統勞動力就業可以減少0.13%，勞動力將轉移到第三產業等其他行業，使第三產業就業增加0.12%，全部行業就業增加0.02%。

第三，發展二產對全部行業、農業—食物系統和第三產業的就業彈性分別為0.09、-0.22和0.13。即，農產品加工業增加值每增長1%，農業—食物系統勞動力就業下降0.22%，第三產業就業增加0.13%，全部行業就業增加0.09%。

3 中國農業產業的政策選擇

3.1 競爭力換農民收入是中國農業產業政策的關注重點

根據一般西方經濟學理論和方法，除蔬菜、茶葉等少數產品，中國大部分農產品、畜產品均缺乏競爭力。但是從農業產業政策的角度，為了兼顧公平與效率，中國農業產業政策走的是犧牲競爭力換取農民收入的道路。首先，在農村土地集體所有制和家庭聯產承包責任制的制度框架下，政府推進所有權、承包權、經營權三權分置，本質上是保障農民能夠獲得資產性收入，而這種政策設計與競爭力提升背道而馳。其次，在戶籍制度和農村社會保障制度不完善的背景下，雇工收入也成為部分留守農村的農民獲得工資性收入的重要來源。2004—2017年，中國3大糧食作物土地成本增長了298.7%，勞動力成本增長203.6%[6]，嚴重削弱了競爭力，但也為農民增收做出了重要貢獻。從國家發展戰略來看，脫貧攻堅是全面建成小康社會的底線任務和標志性指標，也是我國各項政策的優先目標，土地流轉租金和工資性收入的提高對農民脫貧致富起到了重要作用。

3.2 推進大豆產業振興面臨多重挑戰

我國是大豆的原產地，大豆產量和出口量曾長期位居世界第1。但自20世紀90年代中期以來，隨著國民經濟發展和城鄉居民生活水平提高，國內市場對植物油和豆粕的需求快速增長，我國開始成為大豆凈進口國。目前，我國大豆年需求量約1.1億t，國內大豆年產量約1,600萬t，9,500萬t左右的產需缺口須通過國際市場彌補。

與美國、巴西、阿根廷等主要大豆生產國相比，我國大豆單產水平低、增長慢，種植成本高、效益低，價格高、出油率低。第一，由于科研投入長期不足，我國大豆單產水平一直低于世界平均水平。從絕對數量來看，2017年我國大豆畝產123.6kg，遠低于185.0kg的全球平均畝產水平。從增長速度來看，與2000年的水平相比，2017年巴西大豆單產增長了40.5%，美國增長了28.8%，我國僅增長8.2%。第二，與玉米、水稻等作物相比，大豆機械化水平相對較低，人工成本相對較高。在土地成本持續上升的背景下，大豆種植畝均凈利潤長期為負值，農民種植大豆的意愿不斷降低，大豆種植面積持續減少。2017年，我國大豆種植的土地成本占總成本的比重達38%，人工成本比重達32%，每畝凈利潤為-131元。第三，國外轉基因大豆生產成本是國產大豆成本的2/3，出油率達到19%～20%，高出國產大豆的17%。因此，國內油企大都選用進口大豆作為原料。國產非轉基因大豆由于價格高，出油率低，主要用于食品加工，需求量相對較小。

大豆產業振興面臨中美貿易磋商、非洲豬瘟疫情和補貼工具受限的不利環境。一是中美貿易磋商導致大豆價格下降。根據中國農業科學院農業經濟與發展研究所的模擬，若中美貿易磋商達成中國增加進口1,000萬t美國大豆的協議，我國大豆生產者價格將下降2.5%，大豆產量將下降0.8%。二是非洲豬瘟疫情導致大豆需求下降。三是生產者補貼與面積掛鉤導致“黃箱”政策逼近上限。黑龍江和吉林等省目前實行與種植面積掛鉤的大豆生產者補貼政策。盡管該補貼政策在短期內恢復了大豆播種面積和產量，但其實質屬于WTO規則下的“黃箱”政策，容易引起部分國家的貿易訴訟，使我國在貿易談判時處于不利地位。

3.3 “以肉換糧”進口政策具備可行性

目前對于“兩個資源、兩種市場”的關注點主要集中在糧食，對畜產品的討論明顯不足。在非洲豬瘟疫情導致國內豬肉市場發生大幅波動的背景下，有必要重新考慮畜產品的產業政策。豬肉等畜產品的進口可以在一定程度上保障糧食安全，也可以降低畜牧業養殖對環境的污染。一是飼料糧的大量進口導致中國糧食自給率下降，不利于“谷物基本自給，口糧絕對安全”戰略目標的實現。二是，進口豬肉等畜產品可以在一定程度上保障糧食安全降低畜牧業養殖對環境的污染，具有一定的環境效益。三是飼料糧的出口國主要集中在美國等少數國家，中國的大量進口將容易導致“受制于人”的局面。特別是在中美貿易摩擦的背景下，大量進口飼料糧將存在很大的不穩定性。

首先，“以肉換糧”進口政策可以有效提升我國糧食自給水平。根據IFPRI和中國農業科學院農業經濟與發展研究所聯合開發的中國農業產業模型（CASM）[7]，如果我國豬肉自給率從97%降到90%，玉米和豆粕的消費量會分別降低5.8%和4.0%，糧食凈進口量可以減少1,339萬t，糧食自給率可以從83.5%提升至85.0%。

其次，“以肉換糧”進口政策可以減輕環境保護壓力。若按照水沖清糞工藝處理模式下全國育肥豬的平均產污系數和正常水平下的肉豬出欄胴體重和生豬飼養周期，豬肉凈進口量達到496萬t，將減少205.3萬t化學需氧量（COD）、15.2萬t全氮（TN）和2.7萬t全磷（TP）的養殖污染排放量，相當于全國廢水中化學需氧量（COD）的20.1%，全氮（TN）的7.0%和全磷（TP）的22.7%；若按照干清糞工藝處理模式下的相關系數，豬肉凈進口量達到496萬t，將減少40.8萬t化學需氧量（COD）、9.6萬t全氮（TN）和0.4萬t全磷（TP）的污染排放量，相當于全國廢水中化學需氧量（COD）的4.0%，全氮（TN）的4.4%和全磷（TP）的3.3%。

第三，“以肉換糧”進口政策具有一定的國際市場空間。一是世界豬肉出口量呈增長趨勢，主要進出口國家分布較為分散。根據UN COMTRADE統計，1996年，世界豬肉出口總量為371萬t；2017年達到1196萬t，同比增長3.0%，出口總量較1996年增長2.2倍[8]。2017年，世界前5大豬肉出口國為德國、美國、西班牙、丹麥和加拿大，占世界豬肉出口總量的比重分別為15.4%、14.4%、13.0%、9.0%和8.0%[8]。2017年，世界前5大豬肉進口國為斯洛文尼亞、中國、意大利、日本和德國，占世界比重分別為20.0%、10.2%、8.1%、7.8%和7.7%[8]。與飼料糧相比，豬肉的主要進出口國分布更為分散。二是我國豬肉進口來源國分布較為分散。與糧食相比，我國肉類進口來源相對分散，不容易被少數國家控制，戰略風險相對較小。2017年，我國主要豬肉進口來源國為西班牙、德國、加拿大、美國和丹麥，占我國豬肉進口總量的比重分別為19.5%、17.4%、13.7%、13.6%和7.3%[8]，豬肉進口選擇更為豐富，進口主動權可以掌握在自己手中。

4 中國食物安全形勢判斷

4.1 糧食供求形勢

中國可以守住“口糧絕對安全，谷物基本自給”的底線要求。假定2035年中國人口先增后減達到13.8億，城鎮化率達到73%，GDP增長率降至4.78%，現有農業政策保持穩健，根據中國農業產業模型（CASM）模擬預測，2035年我國糧食產量將達到7.10億t，凈進口量達到1.57億t，自給率為81.9%。其中，口糧自給率能夠穩定在97.5%，口糧自給率可以保持在94.4%，“口糧絕對安全，谷物基本自給”的底線要求可以實現。

隨著經濟全球化和貿易自由化深入發展，國內與國際市場深度融合，資源要素和產品加速流動，中國主要糧食作物競爭優勢不足，進口壓力加大。未來稻谷、小麥口糧品種供求基本平衡，大豆仍將保持高位進口態勢，玉米凈進口量仍將增長。其中，大豆凈進口量將從2017年的9,542.0萬t增至2035年的9,951.1萬t；玉米的凈進口量將呈快速擴大趨勢，2035年將達到2,964.7萬t。

生產結構方面，稻谷、小麥等口糧作物種植面積呈下降趨勢，玉米種植面積恢復增長，大豆種植面積穩定提升。稻谷和小麥種植面積分別由2017年 的3,074.72萬hm2和2,450.80萬hm2，降 至2025年 的2,948.57萬hm2和2,358.12萬hm2，之后繼續降至2035年的28,717.31萬hm2和2,262.92萬hm2；玉米種植面積從2017年的4,239.90萬hm2增至2025年的4,315.54萬hm2，之后逐漸漲至2035年的4,471.09萬hm2。大豆種植面積從2017年 的824.47萬hm2增 至2025年 的856.11萬hm2和2035年的872.93萬hm2。

4.2 畜產品和水產品供求形勢

畜產品和水產品基本保證自給，但奶類缺口較大。2017—2035年，如果保持現有的貿易和產業政策，中國主要肉類自給率大致保持在85%以上，但奶類自給率將繼續下降至接近70%的水平。2035年，中國豬肉自給率將保持在97.12%，牛肉自給率將降至84.94%，羊肉自給率將降至93.81%，奶類自給率將降至71.79%。從肉類生產結構來看，未來也將發生較大變化，主要表現為豬肉比重大幅下降，禽肉和牛肉比重明顯上升，羊肉比重基本保持穩定。

畜產品消費剛性增長，結構不斷優化。隨著居民收入水平的不斷提升和健康觀點的不斷強化，未來我國畜產品消費量仍保持剛性增長的趨勢，消費結構將呈現優質蛋白消費比重上升的趨勢。2017—2035年豬肉、牛肉、羊肉、雞肉、奶類和水產品的人均消費量年均增長率分別為0.81%、1.89%、1.96%、3.07%、2.29%和1.90%。

由于需求增速快于供給，除雞蛋外，未來我國主要畜產品的凈進口量均呈增長趨勢。與2017年相比，2035年豬牛羊雞肉的凈進口量均有較大幅度的增加，分別由2016年的116.87萬t、69.41萬t、22.06萬t和1.35萬t增至2035年的184.90萬t、146.78萬t、41.31萬t和38.86萬t。受國際市場低迷、國內漁業資源保護工作力度大以及國內日常水產品消費需求日益增長等影響，水產品凈進口量呈擴大趨勢，2025年凈進口量為133.08萬t，2035年進一步增至167.13萬t。奶類凈進口量將呈增長趨勢，由2017年的1,429.00萬t增至2025年和2035年的1,801.00萬t和1,975.91萬t。

5 結論與建議

中國農業是國民經濟的壓艙石、戰略后院，是勞動力就業的蓄水池，為保障國民經濟持續健康發展和社會大局穩定、如期實現第一個百年奮斗目標打下了堅實基礎。兼顧公平與效率，中國農業產業政策走的是犧牲競爭力換取農民收入的道路；為了降低糧食進口壓力和環境保護壓力，可以利用“兩個資源、兩種市場”實施“以肉換糧”進口政策。“口糧絕對安全，谷物基本自給”的底線要求可以實現，能夠為2035年基本實現社會主義現代化提供保障。建議采取以下對策措施。

首先，農業及其產業鏈依然龐大，政府應高度重視農業及其相關產業的發展。2017年，農業—食物系統占中國GDP的比重達到23.3%，就業比重達到36.1%。在鄉村振興戰略背景下，建議各級政府部門應高度重視農業及其關聯產業在國民經濟中的重要地位和貢獻，從農業產業鏈的視角進行資源分配，保障農業及其關聯產業健康可持續發展。同時，強化農業及其關聯產業的產業鏈統計工作，為指導農業產業鏈發展提供數據支撐。

其次，依靠市場機制振興大豆產業。一是設立大豆科研專項基金，彌補長期以來大豆科研投入不足的問題。基金申請同時向“國家隊”“地方隊”和民營企業開放，鼓勵不同主體根據國家要求和市場需求組建大豆科技創新聯盟，突破一系列“卡脖子”技術難關，降低大豆生產的人工成本。二是鼓勵土地股份合作制等土地承包經營權流轉機制創新。統籌現有財政資金，鼓勵大豆主產區探索、完善土地股份合作制等新型土地承包經營權流轉機制。通過財政導向，引導、規范土地承包經營權作價折股入社，組建具有現代企業管理制度和明確產權結構的土地股份合作社，實現地租股權化，降低大豆生產的土地成本。三是通過引導健康消費擴大國產大豆需求。充分發揮國產大豆蛋白質含量高的優勢，積極引導消費者采用植物蛋白替代動物蛋白的健康型膳食結構，增加國產大豆的食用需求。

第三，通過實施“以肉換糧”進口政策，調節糧食進口壓力，減少污染排放。一是實行飼料糧就地轉化，掌控肉類貿易鏈條。推進巴西、美國、澳大利亞等我國主要飼料糧進口來源國的糧肉就地轉化，以較小的貿易沖突風險實現“以肉換糧”進口政策；充分利用我國發達的海洋物流運輸優勢，充分掌控肉類貿易鏈條，提升以糧換肉進口政策的主動權。二是簡化檢驗檢疫程序，破除肉類進口障礙。以現有自貿區為試點，在不放松檢驗檢疫標準的基礎上，適當增加檢驗檢疫人員與設備，最大程度簡化檢驗檢疫程序，方便肉類貨品通關，促進肉類進口。三是完善冷鏈物流倉儲體系，確保食品衛生安全。通過稅收補貼等財政手段和貸款貼息等金融手段鼓勵肉類冷鏈倉儲和物流體系的完善，減少進口冷凍肉類在運輸和銷售過程中的損耗，確保食品衛生安全。