關于社會組織信用監管制度建設的分析與研究

◎呂偉建 張 軍

（蘇州市職業大學商學院 江蘇 蘇州 215104）

現代社會對于信用的重視程度逐漸提升，社會各主體的信用評價價值越來越高，而良好的信用體系也是促進社會經濟市場繁榮穩定的前提。政府部門為切實維持社會信用體系和信用秩序的良好運轉，必須采取信用監管措施，按照既有的法規條文評價社會各主體的信用狀態，規范社會主體的信用行為。以管理學角度進行分析，信用監管的概念屬于復合型，包含了至少兩種行為，即信用記錄和信用記錄在社會中的運用。信用監管能夠以大數據為基礎，整合各社會主體的信用信息，對失信者做到真正的限制。

一、失信聯合懲戒制度

（一）基于法院主導的聯合懲戒方案

法院通過執法所產生的被執行者失信信息權威性非常高，是社會信用信息的核心組成部分之一。近幾年，最高法頒布了針對失信被執行者名單信息的相關法規，建立起失信被執行人名單制度，不僅面向網絡媒體公開失信者，法院還可以向政府部門或金融機構、金融監管機構等組織機構遞交失信者信息數據，從多方面限制失信被執行者的社會活動。在這之后，最高法聯合發改委等重要部門聯合簽署關于聯合懲戒的合作備忘錄，正式形成多部門、多領域、多行業、多手段的懲戒體系。

（二）基于行政機關主導的聯合懲戒方案

目前，行政機關開展的信用懲戒工作主要集中于商業和稅務兩個方面。商業方面：工商部門聯合發改委等多部門于2015年簽署了合作備忘錄，以實現對失信者的聯合懲戒，各級工商部門以及市場監督機構應按照義務公示失信違法行為。備忘錄中提出了兩種聯合懲戒方式，一種是在工商部門的監督下責令當事人在規定時間內實現變更、注銷登記等措施，另一種是通過工商以外的部門，按照工商部門的失信信息聯合采取措施。稅務方面：稅務部門聯合發改委等多部門在2014年簽署了針對稅收違法失信行為的聯合懲戒備忘錄，除了懲罰違法失信者外，也獎勵具有良好納稅信用記錄的納稅者。建立聯合懲戒體系能夠有效推動我國社會的誠信建設，有利于優化營商環境，但就目前而言，聯合懲戒工作仍然是一項系統性的大工程，必須做到整體推進[1]。

二、社會組織信用監管現狀

（一）社會組織信用監管的法律依據

現在還沒有專門針對社會組織信用監管的法律法規，對于社會組織的信用監管只存在相關規定，或只有政策文件，缺乏硬性要求。《慈善法》和《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》中有所提及，其中《意見》中提出：一方面需要民政部門構建黑白名單機制，對社會組織進行分類，加強相關部門聯動；另一方面需要建立嚴格的檔案制度，記錄不良信息并做到必追責原則。

（二）地方民政部門信用監管實踐

目前地方上對于信用監管的實踐主要分為三種：第一，將目光聚焦于宏觀層面，希望構建完善的社會組織信用監管系統，全面匯集社會組織的信用信息，實現對社會組織信用狀況的統一管理。這一方式充分利用大數據，集中整合了資源，但工作量較高，為實際操作帶來了不小的挑戰；第二，聚焦于中觀層面，加強懲罰力度，構建完善的黑白名單制度，匯總社會組織的違法失信行為，對擁有不良記錄的企業進行重點監督，這一方式能夠體現管理的實效性，但僅依靠制定負面清單的方式不能涵蓋所有信用信息；第三，采用與工商部門類似的方式，聚焦于微觀的層面，將社會組織中不能做到依法公開信息的單位放入異常名單中進行監管，這一方式雖然具有操作方便、實現快速的優勢，但只限于在信息公示中出現的違法行為，不能做到全面監管與懲戒[2]。

三、社會組織信用監管存在的問題

（一）缺乏充分的法律依據

一方面，相關法律依據中的《慈善法》僅以正向評價方式規定了對慈善組織和負責人相關信用記錄的監管，沒有在法律責任的部分規定懲罰失信組織或責任人的方式，同時《慈善法》能夠適用的范圍也非常有限，不涉及社會組織；另一方面，政策文件不能成為直接的信用監管法律依據[3]。另外，根據后來再次修訂的相關條例征集意見來看，其條文也并沒有清晰規定信用監管的內容。在進行信用懲戒時，無論是通過信用降級的方式，還是采用限制資格資質的方式，都會涉及相關人的權利以及義務，需要相應的法律授權。

（二）各地缺乏統一的監管標準

目前還未建立全國統一的社會組織信用監管體系，也沒有出臺專項規定，因此，不同地區對于監管的內容以及監管的標準在實際操作上有不同的理解，實際把握起來差別很大。針對企業的信用監管工作，是基于信息公示要求的，有些地區對于社會組織信用記錄的相關內容設定十分寬泛，有些地區的法規局限性又太強。對于信用懲戒而言，也會因為信用記錄內容的不一致，無法實現不同地區懲戒方法的統一。

（三）缺乏部門聯合懲戒條件

對于失信聯合懲戒，必須依靠完善的信用監管制度規范，結合完整的信息化信用平臺共同實現。要實現切實可行的失信聯合懲戒模式，首先需要有完善的法律條文作為工商部門執法的依據，其次應構建具有全國統一性的信用公示體系，最后還需要通過聯席會議的制度實現協同監管和聯合懲罰。由于社會組織的信用監管制度建立較晚，還存在很多不完善的地方，也無法適應當前的互聯網環境，未充分利用大數據和信息技術的優勢，就目前來看，仍然無法實現部門聯合懲戒。即使是法院工作系統將失信被執行者懲罰規定中納入社會組織，也很難實現司法機關和行政監管部門的聯合懲戒。

四、社會組織信用監管的完善策略

社會組織信用監管制度與企業信用監管體系之間有很多相似的可借鑒之處，所以在建立社會組織信用監管制度時，可以參考成熟的企業信用監管模式，以此為基礎，完善對社會組織的信用監管工作。現在正處于簡政放權和加大事中事后監管力度的環境，因此對于監管模式的創新也成為大勢所趨，是當前社會組織登記管理機關需要處理的重要問題。

（一）完善監管法律依據

行政機關若要正確行使權力，必須以法律依據為前提。法律是法治社會的重要基石，能夠有效約束行政權力。目前民政部門正著手制定針對信用監管的相關法律法規，力求完善對各社會組織強力有效的監管，基于依法行政的角度來看，為了盡可能避免出現缺乏法律依據的情況，避免行政機構自我賦予權力，就需要在已有的相關法律法規中，進一步完善信用記錄的制度和法律責任中的懲罰處理方式。一方面，關聯組織信用和個人信用，明確規定針對組織機構以及針對責任人的懲戒制度；另一方面，針對不同情節的違法行為，應設置不同層次的處罰內容，做到針對性處罰[4]。

（二）采取信用反向評價

理論上來講，完整的信用監管系統需要從正反兩個方面對社會組織進行評價，正向評價社會組織的良好信用情況，反向評價社會組織的失信情況。社會組織開展信用監管活動，需要重點開展反向評價工作，政府部門的相關核心工作應集中在懲罰社會組織的失信行為，正向評價最好由社會來完成。政府部門有維護社會穩定的職能，需要始終維持社會在正常秩序下的運轉，因此需要對各種違法違規行為及時做出回應和處理，發揮自身的監管作用，所以政府部門一定要充分落實監督與懲罰的職責。對于信用的正面評價，是社會主體以往良好信用行為的體現，但并不適合由政府來評價并公告出來，否則就會被誤認為是政府在為該組織的社會行為做擔保，這對于政府部門和社會來說都不是好事。

（三）完善失信懲戒內容

信用狀況指的是對某一主體一定時間段中的行為結果作出的整體維度評價結論。如果僅局限于某一行為，或只以某類行為作為判斷的標準，就很可能造成以偏概全。針對社會組織進行信用監管時，考慮到社會組織的特殊性，制度制定不能完全模仿商業主體的信用監管規則。社會組織的特點在于非營利性和公益性，并且還具有一定的復雜性，因此公眾會對社會組織的信用監管抱有更高的期待，在此情況下，政府必須承擔更重的監管責任。在制定社會組織的信用監管懲戒內容時，可以在一定程度上參考工商部門的信用監管方案，并以此為基礎進行完善，不僅將社會組織的信息公開情況納入信用評價體系中，還需要將社會組織的資金活動納入信用管理體系中。如果社會組織出現違法違規的行為，也要將該組織納入失信名單中[5]。

（四）構建大數據聯動系統

當前已經開展社會組織信用監管的地方政府并不多，主要集中在一線城市和較為突出的二線城市。不同的地方政府在監管理念、內容收集或者共享方式等方面都有不同之處，這些地方政府的不同做法都能夠為全國社會組織信用監管體系建設提供有價值的參考。不同地區沒有統一標準，內容也不盡完善，監管信息出現碎片化趨勢也是不可避免的，而且各地區之間的監管信息大多無法實現兼容互通，因此，在國家層面上，需要盡快出臺統一規章制度，構建全國性的社會組織信用監管平臺，實現上下級以及不同地區同級部門之間的有效聯動，鼓勵地方政府積極創新實踐，通過規定動作結合自選行為的方式，積極促進社會組織信用監管體系朝著大數據時代快速發展。

五、結語

在現代社會中，社會組織在各個方面都發揮著重要的作用，因此也亟待政府部門開展信用監管工作。建立社會組織的信用監管制度，能夠有效完善國家整體信用體系的構建，幫助政府轉變管理方式，體現信用監管的效果并實現社會的公平、正義。目前，社會組織信用監管還存在缺乏法律依據、缺乏統一標準和缺乏懲戒條件等問題，需要完善法律法規、采用反向評價、完善懲戒規范和實現大數據聯動。