從農民工服務組織發展看中國社會治理的完善

楊杰

摘 要：隨著經濟發展，中國社會利益格局發生改變，傳統的社會治理模式已經不適應新變化，中央政府對完善社會治理從意識上的關注慢慢轉變為政策上的落實。本文通過對農民工服務組織的數量增加、與政府媒體合作的加深等方面，運用政府放權思想、協作型社會治理理論和參與型社會治理理論探討中國社會治理的日益完善的趨勢。

關鍵詞：農民工服務組織;社會治理;完善

中圖分類號：C916 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）12-0072-03

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。當今中國處于政治經濟大轉型時期，社會各利益群體的出現，表明每個階層都有自身的利益需求，這些利益需求構成新的社會利益格局。如果沿著傳統的社會治理模式前進將會抑制社會活力和多元化社會的發展，由此社會治理概念應運而生，成為社會建設和發展的必要。

“社會治理”在2013年提出之后，日益成為各級政府關注的重點，政府采取措施健全社會治理體制，民眾討論并參與社會治理。在此過程中，農民工NGO（NGO即非政府組織，為Non-governmental Organizations的英文縮寫）作為一類非政府組織也在政策的大環境中促成了自身的快速發展。本文借鑒公共管理理論中政府放權思想、協作型社會治理理論、參與型社會治理理論，從農民工服務組織的發展中，特別以一個北京市農民工維權服務組織——小小鳥打工互助熱線的視角，看中國社會治理的進步。本文關注的個案小小鳥打工互助熱線為農民工服務組織，是把農民工作為服務對象的一類非政府組織，除了服務組織所具備的組織性、民間性、非利潤分配性、自主性、志愿性[1]的五點特征之外，由于服務對象的特殊性，它還具有自身的發展特色：直接性與針對性。

一、小小鳥打工互助熱線發展案例

“小小鳥打工互助熱線”（以下簡稱“小小鳥”）是采用工商注冊登記方式成立的農民工服務組織。它開通于1999年6月6日。“小小鳥”在成立之初僅是一條公益熱線，主要組織志愿者開展各種公益活動，為打工者免費提供招聘信息，幫助農民工討要工資等無償服務[2]。這之后，“小小鳥”的發展道路可謂舉步維艱。面臨著資金不足、缺少社會支持等多重壓力，堅持了長達五年時間才終于迎來了“小小鳥”的春天，目前，“小小鳥實現了南、中、北三地城際聯動機制，更好地服務于打工群體”[3]。

（一）組織結構和人員構成

“小小鳥”設有理事會、秘書處、志愿者觀察小組和顧問專家團。理事會成員除了秘書長兼創始人魏偉，還包括北京、上海、沈陽、深圳的辦公室負責人，以及監事和顧問等。另設有志愿者觀察小組，其中包括學者、普通打工者和傳媒人員，負責監督“小小鳥”工作、對“小小鳥”長期規劃提出意見、在年會時評估打分。“小小鳥”的組織設置的機構比較齊全，其中最有特色的為志愿者觀察小組，志愿者觀察小組作為一個部門，它的人員包含種類很多，從信息和資源的獲取方面來講，會通過媒體宣傳來獲得。同時也借此來擴大“小小鳥”的影響力;普通的打工者也會不斷向“小小鳥”來表達農民工們利益需求。北京“小小鳥”的律師志愿者至少每月要服務一天，作為志愿服務，只是象征性補貼飯費和交通費。

（二）資金來源

“小小鳥”98%的資金來自國外機構，有1%左右來自國外的基金會合作，通過完成對外公開的項目，獲得資金來運營日常工作。將近0.5%來自社會捐助，另外還有0.5%來自工友捐助。因為其非營利組織的性質，但維權中常產生相關的維權費用以及組織的運營費用，“小小鳥”的資金來源是一個難題，據了解，小小鳥也會通過做項目獲得運作資金，創始人也經常將自己的資金投入運營，但長期來看這是一個影響NGO發展的難點。

（三）服務內容

“小小鳥”有八個核心工作項目，即熱線咨詢服務、勞資糾紛調解、法律知識培訓、職業安全培訓、媒體關系培訓、融入城市培訓、打工子弟教育——“功夫兒童”和草根NGO能力建設。具體的活動內容包括法律咨詢熱線、就業指導、廣播節目宣傳、城市融入培訓、社會公益活動、維權工作（包括維權調解和律師維權技巧交流等）、網絡資源與政府合作等等。

“小小鳥打工互助熱線”自成立至今已有20年的時間。在這段時間里，“小小鳥”形成了自己獨具特色的核心競爭力，具備廣泛的社會影響力，良好的政府關系，高度透明化的開放式服務模式。

二、農民工服務組織發展反映出中國社會治理的完善

（一）數量增多反映政府的放權思想

以“南山區女職工服務中心”為開端，中國農民工服務組織不斷發展，從1996年到1999年，在研究者和農民工自身的參與下，成立了第一批農民工服務組織，包括1998年8月由個人成立的“番禺打工族文書處理服務部”[4]、1999年成立，2000年6月在一家研究機構下掛牌登記的“流動人口教育與培訓研究中心”、1999年6月在北京成立的農民工服務組織——“小小鳥打工互助熱線”。在2011年之后，農民工服務組織數量有了較大幅度的增長，也有越來越多的志愿者加入服務農民工的隊伍中。雖然和婦女、環保、扶貧等服務組織相比，農民工服務組織發展較為滯后，但作為20世紀90年代末才興起的領域，堅持并長期提供服務的組織能形成一定規模已經是一個進步。

農民工服務組織數量的增多，反映出中國社會治理中政府放權的思想。要實現管理的社會化，就要求政府必須把原本屬于社會的公共事務管理權，交還給社會組織與民眾，在這個意義下，服務組織和民眾擁有對于社會公共事務管理的權力，同樣是社會公共事務管理權力的源泉。政府把一部分職責和權力向社會下放和轉移，服務組織和民眾是接受者，這樣接受權力的主體在公共管理過程中主動性和積極性定會增強。

2011年以前，我國法律法規對民間團體的管理主要依據《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》兩份條例，對民間社團實行雙層管理，日常活動由業務主管單位負責，登記注冊由各級民政部負責，同時成功登記注冊的前提是得到業務主管單位的審批蓋章。這兩份條例對農民工服務組織的身份確認構成困境。作為非政府組織應該向社會籌集資本組織非營利性活動，由于農民工服務組織的特殊身份，以及它組織活動的特殊性，很難找到一個業務主管部門負責它的日常活動，所以要在民政部登記注冊就更不可能。在這種情況下，很多農民工服務組織選擇在工商部門登記注冊為企業法人。2011年國家放寬了非政府組織的登記注冊條件，這一政策使得農民工服務組織在困擾已久的組織合法性問題上得到了政策的支持，也反映出政府在中國社會建設中做出的努力。

在北京小小鳥打工互助熱線的發展歷程中，其在東城區司法所的授權下建立起小小鳥調解委員會是小小鳥發展的一大轉折點，將小小鳥從面臨解散的情境中緩解出來，也是在政府放權下促進發展。

（二）與政府合作的擴大反映協作型社會治理模式

小小鳥于2004年在北京東城區東華門司法所的幫助下成立調解委員會，有了一個較為合法的身份，略微緩解原來尷尬的地位。自從調解委員會成立后，小小鳥一年解決的欠薪問題比以往幾年加起來還要多。據統計：從小小鳥調委會成立截至2018年底，累計服務共計5 291天，解決來訪求助4 514件，其中討要工錢3 188件，法律咨詢1 325件，累計服務43 234人，累計幫討回被拖欠工錢共計2.5億元[5]。顯而易見，政府在小小鳥解決農民工欠薪事件中不自覺地成為堅強后盾。同時，由于成功解決的欠薪事件越來越多，小小鳥在農民工心中的聲望也日漸增大，為其發展的前景奠定基礎。調委會建立的同時，小小鳥每月會向司法部做工作報告，這意味著小小鳥在某種程度上與政府進行了一定的合作，而這種合作無疑是有利于提高小小鳥處理欠薪事務的效率，現在70%的欠薪事件得到解決，而另外30%交由法律仲裁。

同時，小小鳥還與政府進行項目合作。與北京精神文明辦一起開展“百名慈母游京城”活動，邀請100名農民工母親一起游故宮、爬長城。與北京公關部聯系，希望把農民工培訓擴展到建筑工地，關注這些被忽視的群體。與首都精神文明辦聯系，通過了十大高校復議，擬成立農民工融入城市培訓。并且小小鳥與北京市司法局、北京市勞動局、深圳市勞動局、深圳市司法局、沈陽市司法局和工會組織，包括其他一些政府機構都建立了積極的工作關系。這無疑是利于農民工服務組織發展的好勢頭，由此看來政府重視與非政府組織合作，同時意味著政府在農民工逐步融入城市的過程中起到了一些主動、積極的作用。

農民工服務組織與政府的合作反映出中國社會治理中的協作型社會治理模式，協作是現代民主制度必不可少的部分。協作型社會治理主張共享權力結構——社會治理秩序是“合作生產”，解決社會問題的最佳途徑是政府、市場、社會以及公眾共同努力，發揮比較優勢，促進資源整合。

（三）與媒體合作的擴大反映參與型社會治理模式

媒體被西方國家稱為“第四力量”，也就是說媒體起著上傳下達的橋梁作用，一方面媒體宣傳政府的方針政策，以便于政府執行;另一方面媒體也匯集民情民意來影響政府的決策。鑒于媒體的宣傳力度大而且范圍廣，且受眾數量龐大，小小鳥發起人在組織成立的初期就勤于聯系媒體，給小小鳥做宣傳，經統計在其發展過程中有100多家中外媒體進行2 000多次的宣傳。

與此同時小小鳥通過媒體還可獲得豐富廣泛的社會資源，媒體也可從小小鳥處得到他們想要的最新信息。通過多家媒體長時間的報道，小小鳥的影響力不斷增大，表現在以下三個方面。

第一，促使政府更加關注小小鳥。在調委會的成立過程中，是媒體的宣傳讓司法所得知小小鳥的活動，看到小小鳥的執著，才會聯系小小鳥成立調委會。

第二，農民工服務組織的發展阻力來自多方面，其中之一便是資金和公信力，沒有資金，組織便會失去了生存發展的物質基礎;如果公信力不足，民眾等對組織不信任，那么組織生存之根會日漸萎縮。小小鳥先后得到多家國際機構的資金支持。同時隨著媒體報道力度的加大，社會整體對小小鳥有了一個基本的認識和了解，小小鳥的聲望和名氣在農民工之中口耳相傳，而且一些民眾也會為小小鳥捐款來表示支持。

第三，媒體的宣傳帶動了志愿者隊伍的擴大，5 000多名社會各界志愿者的參加，媒體的宣傳使小小鳥對社會資源進行充分的利用。經調解成功并拿到欠薪的農民工，有些人會利用周末空閑時間為小小鳥服務;專職律師成為專職志愿者，利用專業知識來為農民工提供法律支持;學生群體也通過網絡、報紙了解到小小鳥，將在大學學到的法律知識運用在實踐中去。

媒體在農民工服務組織發展中的作用得益于中國社會治理中的參與型社會治理模式。媒體是當今新公民參與政治中的一個毋庸置疑的特點，媒體參與挑戰了傳統社會治理體制的權力結構、決策程序和資源分配機制，要求政治體制實行改革來改善社會成員的生存和發展條件。正是中國社會治理過程中對多元化主體參與的包容性，使得媒體能夠參與進來，也促進了農民工服務組織的發展。

三、結語

對于國家、政府、社會和公民來說，社會治理的日益完善是一種民主政治的實踐，有助于培養民主的國家、民主的政府、民主的社會和民主的公民，推動中國特色社會主義政治發展。在農民工服務組織的發展中，群體數量的增加、與政府和媒體的合作都體現了中國社會治理的新發展，無論是政府分權、協作型社會治理或參與型社會治理的模式都是在社會轉型時期中國采取的適合國情的方式，我們期待這樣的轉變繼續進行，進一步完善中國社會治理，為農民工服務組織的發展提供良好的社會環境。

在這一過程中，中國社會治理還應注意將社會治理宏觀政策落到實處，不能僅僅在于增加群眾信心，還應該在運行中顯示它的作用;繼續加大對農民工服務組織的支持力度，引導組織向更有利于社會團結與和諧的方向發展;培育更加優化的社會公益環境，加大對公益觀的宣傳，以點及面，產生潛移默化的影響;促進農民工服務組織管理模式的創新、人力資源的提升，以及資金的多元化獲取。從宏觀社會環境和具體政策促進農民工服務組織發展，也反作用于社會治理的完善。

參考文獻：

[1]王名.中國民間組織30年——走向公民社會（1978-2008）[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.

[2]陳巍.調解中的社會規則——立足“小小鳥調解委員會”的調研與分析[J].甘肅政法學院學報，2010（5）：20-30.

[3]魏宇.為農民工免費維權的“小小鳥”——記魏偉創辦的“小小鳥打工互助熱線”[J].社會與公益，2010（4）：40-41.

[4]高英雄.援助外來勞工[EB/OL].[2019-05-05].http：//news.sina.com.cn/c/2003-12-22/02122431941.shtml.

[5]小小鳥打工互助熱線.磨礪2018，京鳥年度報告[EB/OL].[2019-02-22].http：//www.xiaoxiaoniao.org.cn/html/2019/work_0122/1810.html.