基層干部負荷沉重的治理機制

王清

【摘要】近年來，基層干部的工作壓力逐步增大，超負荷運轉逐步成為一種常態。層層加碼的公共事務、難以擴充的人員隊伍、不斷加大的檢查和監督，這三個方面互相影響，形成了一個封閉的循環。對此，應建立事權與財權相匹配的制度，擴充基層公務員隊伍，避免過多檢查和過度留痕管理，讓基層政府回歸正常運轉的軌道。

【關鍵詞】基層干部 基層治理 形式主義

【中圖分類號】F325.4 【文獻標識碼】A

近年來，基層干部的工作壓力逐步增大，手機24小時開機、節假日有事隨叫隨到、天天滿負荷工作使得基層干部疲憊不堪。“白加黑”“996”成為基層公務員的工作標簽。基層干部超負荷運轉逐步成為一種常態。

基層干部負荷沉重的原因探析

壓力型體制造成基層干部負荷不斷加重。壓力型體制是指中國政府科層內部壓力層層傳導的機制。在改革開放初期，經濟發展、招商引資使得基層政府公務員“猶如熱鍋上的螞蟻——團團轉”。隨著經濟進一步發展，基層干部的壓力開始轉變為經濟發展和維持穩定并重。在經濟發達的地區，維持穩定成為基層干部的主要壓力源。壓力層層傳導，最終落實主體是基層政府，基層干部權少責多。與此同時，基層干部需要直接與民眾打交道，少數民眾的不滿也對基層干部造成巨大的壓力。因此，基層干部不僅面臨壓力型體制的科層壓力，而且面臨來自社會的壓力，處于上壓下擠的困境之下。在這種困境中，基層干部如何完成上級政府交代的任務呢？他們至少有兩種解決方式。一種是逃避責任，出現避責、選擇性執行、應付、政策變通等意料之外的行為。另一種是增加人力以應付不斷增加的行政事務，這又包括兩種方式。一是通過擴編增加人手，但是由于機構改革限制編制的擴張，經濟條件較好的基層政府通過招聘編外人員解決人手不足的問題，但是，如何管理日益擴大的編外人員隊伍，這本身就是一個更大的難題。二是經濟條件一般的基層政府囿于財力，無法通過擴編解決人手不夠的問題，只能加大每個干部的工作任務量，造成基層干部經常加班。

從人員配備來說，基層政府人手不夠，基層干部普遍身兼數職。中國政府的機構設置采取職責同構原則，上級有什么部門，下級就有對應的部門，實行政府部門的歸口管理。可從人員配備來說，中國五個層級的政府體制又呈現倒三角形，越到基層，工作人員越少。不斷增加的行政壓力要求更多的行政人員與此匹配，但是，基層政府普遍缺人。一方面，經濟發達地區大多是人口流入地，人口倒掛嚴重，基層政府需要處理的公共事務繁多，政府的編制卻是以戶籍人口為標準進行配備，經濟發達地區的政府普遍面臨缺少編制、人手不夠的問題。另一方面，經濟欠發達地區的基層政府，財力不夠，吸引不到人才，出現“有編制無人員”的情況。例如中部地區的鄉鎮實行“鄉財縣管”，只能實現兩保，對人才沒有吸引力。基層政府甚至沒有辦法運用財政自主權激勵基層干部，連干部的加班工資都難以保障。基層干部流動較快，很多干部干了幾年，積累了資歷，就會向上流動。因此，無論地方財力如何，基層政府都面臨人手不夠的問題，導致基層干部普遍身兼數職，日益增長的公共事務與基層政府的人手不夠形成激烈的沖突，基層干部只能通過加班加點完成任務，超負荷運轉成為常態。

頻繁的考核使得基層干部疲于應付各種檢查。黨的十八屆三中全會之后，中央政府加大對地方政府的考核。考核有利于降低基層政府的政策變通，糾正政策偏離。但是，頻繁的考核可能導致基層干部疲于奔命。考核有明確的指標，基層干部需要做幾套材料，應付各種突發情形。在考核的過程中，基層政府甚至打破四套班子的設置，一切工作重心都圍繞考核進行。頻繁的考核攪亂了基層干部的注意力，使得基層干部不得不把精力分配到各項考核任務上來，這使人手不夠的基層政府雪上加霜，基層干部只能加班加點、延長勞動時間“迎檢”。

過度留痕管理加重基層干部的負擔。近年來，黨中央先后制定或修改了廉潔自律準則、問責條例、黨內監督條例、巡視工作條例、紀律處分條例等一系列重要黨內法規，出現強監督。強監督有利于保障政府紀律嚴明，對公務員形成強大的約束力，逐步糾正基層干部的偏離行為。但是，從現實實踐來看，強監督帶來了一個意想不到的結果：基層政府為了降低公共管理中的風險和責任，出現過度留痕管理。基層干部處處都要做臺賬，時時都要拍視頻，以備監督與檢查。過度留痕浪費基層干部大量的時間與精力，加重基層政府的負擔。這就是為何最近一段時間基層干部超負荷運轉表現得尤為明顯的重要影響因素。基層政府陷入了運作的困境：一是層層加碼的公共事務，二是難以擴充的人員隊伍，三是不斷加大的檢查和監督，這三個方面互相影響，形成一個封閉的循環，讓基層干部陷入超負荷運轉的死循環。

建立事權與財權相匹配制度，擴充基層公務員，避免過多檢查，讓基層政府回歸正常運轉

2019年3月，中共中央辦公廳印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，明確將2019年作為“基層減負年”。面對當前艱巨繁重的改革發展穩定任務，關愛基層干部，就是要既為其松綁減負，又為其營造寬松的干事創業環境。由于壓力型體制是基層干部超負荷運轉的重要原因，對此，需要超越壓力型體制，推動基層政府從無限責任轉變為有限責任。

第一，改變央地關系財權和事權不對等的關系，建立財權和事權相匹配的制度。首先，下一步需要繼續推進中央、省、市、縣區、鎮街之間的權責劃分，可以適當考慮職責異構原則，突出基層政府的公共服務職能。其次，推動中央和地方之間財權和事權的匹配改革，適當增加中央政府、省級政府在基本公共服務支出中的責任，降低基層政府的支出責任。最后，應繼續加強財政轉移支付建設，提高經濟欠發達地區的基層政府的財政能力，保障其正常運轉。

第二，探索解決基層政府人手不足的問題。要解決基層政府人手不夠的問題，需要按照實際居住人口配備政府編制，但是，這需要進一步推進戶籍制度改革，是一個較為漫長的過程。就目前而言，一方面，經濟發達地區可以繼續探索和完善雇員制，通過雇員擴充政府工作人員。同時，也需要警惕一些經濟發達地區借購買服務的名義，變相擴充政府工作人員。另一方面，對于經濟欠發達地區，政府需要建立激勵機制，鼓勵人才向基層政府流動。

第三，避免過多檢查和過度留痕管理。一方面，減少檢查和督查的次數。在委托—代理關系中，檢查和督查有利于減少代理人困境，但是，過于頻繁的檢查和督查會打亂基層干部的日常行政，建議減少檢查和督查的頻次。另一方面，避免過度留痕管理。檢查工作既要看文檔、臺賬，也要注意工作給人民群眾帶來了什么實際效益，要圍繞“以人民為中心”這個標準，評價基層干部的工作，避免過度依賴文檔、臺賬，引起過度留痕管理。

基層干部超負荷運轉既不是某個人造成的，也不是某個地區獨有的，而是一個全國性的普遍現象。這一看似微觀的問題，卻折射出我國壓力型體制的發展困境。解決這一問題，還需回歸到治理體系上去，逐步超越壓力型體制，改革財權與事權不匹配的現象，夯實基層政府的人員配備，避免過度檢查與考核，讓基層政府回歸“以人民為中心”的初心，通過優化治理體系提升地方治理能力。

（作者為中山大學中國公共管理研究中心、政治與公共事務管理學院教授）

【注：本文系國家社科基金一般項目“地方黨政機關合署試點運行的追蹤比較研究”（項目編號：18BZZ025）及中山大學高校基本科研業務費專項資金青年教師重點培育項目（項目編號：19WKZD25）階段性成果】