互聯網治理的“中國經驗”

黨的十九屆四中全會勝利召開，全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》在歷史交匯點上向世人作出了偉大宣示。進入新時代的中國特色社會主義，伴隨中國特色社會主義制度的日臻完善與國家治理體系和治理能力現代化的不斷推進，“中國之治”會不斷彰顯其獨特魅力與巨大價值。而在這背后的“中國之智”不僅發揮著強大的理論支撐，同時也閃耀著持久的智慧光芒。“中國之智”的持續強大，離不開忠實記錄與交流碰撞。作為思想理論期刊的重要創新者和傳播者，人民論壇于本期始，增設精品力作欄目，深耕知名專家學者資源，旨在及時呈現業界權威大家最新學術研究成果，著力打造學術價值與理論傳播的新高地。

【摘要】作為一種基礎性科技發明，互聯網推動了工業社會向信息社會的轉型。為了將“這個最大變量變成事業發展的最大增量”，中國進行了持續探索并逐漸形成以建設好、利用好、管理好為核心的互聯網治理“中國經驗”。其中“建設好”主要是指積極推進互聯網技術發展和互聯網基礎設施建設，提高互聯網的社會普及率；“利用好”主要是指引導各個行業與互聯網深度融合，釋放“互聯網+”的紅利；“管理好”是指持續開展制度機制改革創新，抑制互聯網應用的負面效應。

【關鍵詞】互聯網治理 中國經驗 治理路徑 下半場 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

互聯網與中國發展

2019年是中華人民共和國成立70周年，也是互聯網誕生50周年，同時還是中國全功能接入國際互聯網的第25年。中國人民從“站起來”到“富起來”再到“強起來”的70年間，工業化和信息化成為我國經濟社會實現跨越式發展的主要推動力。回顧20世紀90年代，我國作為世界上最大的農業國，工業化之路可謂“漫漫其修遠兮”。彼時，信息化浪潮席卷全球，西方發達國家對于互聯網的廣泛應用給予我們啟示。在中央大力支持下，中國抓住了信息革命的歷史機遇，以信息化推動工業化，走出了一條全新的工業化路子，真正實現了跨越式發展。在過去25年，以“連接”為核心功能的互聯網從根本上改變了中國社會結構和運行方式，成為中國經濟社會發展最大的“賦能”來源。據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的第44次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2019年6月，我國網民規模達8.54億，互聯網普及率為61.2%。互聯網的社會化應用從早期的信息交流和資源共享（郵件與門戶網站）發展為包括即時通信、搜索引擎、網絡新聞、網絡視頻、網絡購物和網絡支付等在內的、覆蓋社會發展、人民生活的多行業、多領域應用。正如一些學者所指出的：25年來，互聯網對中國最大的價值和意義，就是將其從過去的一個弱聯結社會變成了一個強聯結社會，從根本上改變了中國社會結構和運行方式，由此帶來了社會、經濟、文化、生活和政治等各個方面的變化。

一方面，互聯網解決了工業社會時期難以解決的問題。2003年“非典”疫情爆發，在疫情陰影下，電商平臺公司員工利用互聯網在家辦公，電子商務成交量不降反升——互聯網幫助中國人實現了與現實社會“最安全”的接觸；2016年5月公安部兒童失蹤信息緊急發布平臺開始使用，在上線的兩年時間里，共發布了3000多名兒童失蹤信息，找回兒童2900多名，找回率達97.6%——“互聯網+打拐”幫助更多被拐兒童免受持續傷害；2019年四川省宜賓市長寧縣發生地震，地震預警網提前10秒向宜賓預警，提前61秒向成都預警，電視、手機、社區、學校等同步發出預警——互聯網幫助中國人打通了地震預警的“最后一公里”……另一方面，互聯網也引發了一些社會問題。黑客攻擊、病毒傳播等形形色色的網絡攻擊與威脅難以根治；色情、暴力、欺詐、分裂、仇恨、煽動性與誤導性言論和信息借助互聯網快速傳播、屢禁不止；人肉搜索、惡意造謠者仍有不少逍遙法外……近日大火的互聯網換臉軟件ZAO再次令互聯網應用陷入倫理困境，讓網民加劇關于互聯網疊加數字科技的種種隱憂。

習近平總書記多次強調，新科技革命和產業變革將是最難掌控但必須面對的不確定性因素之一。中國共產黨和政府在實踐中不斷探索、逐漸熟悉、了解互聯網，努力把原本是“最大變量”的互聯網轉變為事業發展的“最大增量”。同時，形成了具有中國特色的互聯網治理的基本路徑：“建設好”“利用好”“管理好”。其中，“建設好”主要是指國家積極推進互聯網技術發展和互聯網基礎設施建設，提高互聯網的社會普及率；“利用好”主要是指國家引導各個行業與互聯網深度融合，釋放“互聯網+”的紅利；“管理好”是指國家持續開展制度機制改革創新，抑制互聯網應用帶來的負面效應和消極影響。

建設好：基礎設施建設與互聯網普及

不應忽視的是，中國政府在信息化戰略上的前瞻性考量，為之后中國互聯網產業和互聯網社會的崛起搭建起平臺，正如胡啟恒院士談到，“政府長期以來實行電信超前發展的政策，給互聯網的普及擴展提供了先決條件。”20年來，政府一直在強化對電信基礎設施的投資建設，即使在邊遠地區，電信基礎設施也達到較高的覆蓋率，這成為中國互聯網普及率迅速提高并超過全球平均水平的物質前提。中國政府“建設好”互聯網的內容大致可以概括為如下幾點：

第一，前瞻性的信息化戰略，為中國互聯網發展提供了理論指導。黨和政府支持是中國互聯網發展的前提和保障。早在20世紀80年代，鄧小平同志就提出，“充分開發信息資源，科學管理信息資源，有效利用信息資源，是國家信息化建設的主要內容，也是提高社會生產力，促進經濟發展和推動社會進步的重要保證”。2001年，在全國宣傳部長會議上，江澤民總書記強調：“要高度重視互聯網的輿論宣傳，積極發展，充分運用，加強管理，趨利避害……”2007年胡錦濤總書記提出，“能否積極利用和有效管理互聯網……關系到國家文化信息安全和國家長治久安，關系到中國特色社會主義事業的全局”。2014年2月，中央網絡安全和信息化領導小組成立，習近平總書記擔任組長。黨的十八屆五中全會，網絡強國上升為國家戰略，進一步彰顯出中國互聯網建設的戰略高度。

第二，政府牽頭大力建設互聯網基礎設施。中國政府在互聯網發展的初期就敏銳地認識到互聯網發展緩慢的主要原因是互聯網的基礎設施薄弱。隨后政府作出了重大決策：1997年國務院頒布《計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》；同年4月《國家信息化“九五”規劃和2000年遠景目標》中將互聯網加入國家信息基礎設施建設行列，并提出建立國家互聯網信息中心和互聯網交換中心。同時，政府開始投資大規模的基礎網絡建設。1997年6月，郵電部電信總局投資70億元人民幣的“169”全國多媒體通信網開通。經過大力發展，信息產業成為了“第三次浪潮”中的中堅產業，而互聯網成為了中國信息產業中的“排頭兵”。

第三，提高互聯網普及率。中國的互聯網用戶（網民）在1994-1996年尚不足10萬，1997年，中國網民規模不過62萬人，互聯網普及率僅為0.05%。而截至2019年6月，我國網民規模為8.5億，互聯網普及率達61.2%，22年的復合增長率接近40%。2016年工信部提出，將通過推動企業加大基礎設施建設、推動市場有效競爭、組織實施電信普遍服務試點三項措施進一步提高我國互聯網普及率。

利用好：多行業賦能與政務能力提升

互聯網深刻地將人類連接在一起，但其意義遠不止于連接。有企業家曾表示，在未來，“數據是生產資料，計算是生產力，互聯網是生產關系。”對世界各國而言，互聯網是不容忽視的戰略窗口；對每個人來說，互聯網是不能錯失的發展機遇。在中國政府的支持和引導下，互聯網對社會發展的巨大能量被充分地利用，其作用力既表現為多行業的賦能，也表現為政務能力的提升。

一方面，中央、地方和企業多層面落實“互聯網+”戰略。2015年以來，“互聯網+”多次在政府工作報告中出現，之后上升為國家戰略，互聯網與傳統行業的深度融合在各個領域創造出許多新業態與新模式。中央、地方、企業多層面不斷強化互聯網思維，積極落實“互聯網+”相關政策措施，紛紛推出產業發展舉措，形成了中央、地方、企業多層面共同推進的格局。全國各省、市、自治區繼續貫徹落實“互聯網+”政策，在眾多領域紛紛提出各項詳細具體的舉措，推動“互聯網+”發展。根據中國信息通信研究院最新的統計，2019年5-6月，除出臺相關政策外，不同行業繼續開展與“互聯網+”相結合的相關業務，“互聯網+”與垂直細分行業聯系愈加緊密。新產業、新業態、新模式層出不窮，信息技術對傳統產業的轉型升級作用日漸凸顯，數字經濟成為拉動中國經濟增長的強勁動能，其規模已達全球第二。

另一方面，政府使用大數據、人工智能等技術，以及運用網絡平臺開展問政、提供公共服務，有效推進治理能力現代化。截至2019年6月，我國在線政務服務用戶規模達5.09億，占總網民的59.6%。2019年上半年，各級政府認真貫徹《2019年政務公開工作要點》，各部門從新媒體整合管理、平臺一體化建設及新技術應用等方面著手，進一步提高政府治理水平，切實增強人民群眾滿意度和獲得感。在政務新媒體整合方面，多項政策出臺引導政務新媒體平臺融合發展：我國已有297個地級行政區開通了“兩微一端”等新媒體傳播渠道，覆蓋率達88.9%。在全面深化改革的背景下，一體化在線政務服務平臺建設已成為各級政府轉變政府職能的重要舉措。自2019年5月國家政務服務平臺全面上線試運行以來，累計訪問瀏覽量約2.22億次、實名注冊用戶1049.6萬。在新技術應用方面，2019年上半年，約25%的部委網站建立了“數據”類專欄，約20%的網站運用圖標圖解等可視化方式解讀數據。目前，政府政務新媒體的運營正在不斷轉變觀念，將之作為構建服務型政府的重要手段，政務微博也與政務微信、頭條號等媒體平臺聯動，加強民眾的政治參與和互動，推動電子政務能力的進一步提升。

隨著大數據時代的到來，政府在互聯網平臺開放政務數據有助于增加政府的透明度，擴大公眾的知情權，提升政府治理能力。目前，政府信息公開和數據開放成為各國政府改革的大勢所趨，開放數據集穩步增長，數據的開放領域也不斷拓展，并且數據開放也被納入到國家整體的戰略規劃之中。中國國務院在2007年發布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，該條例于2008年正式施行，并于2019年修訂，總則指出：“國務院辦公廳是全國政府信息公開工作的主管部門，負責推進、指導、協調、監督全國的政府信息公開工作。”同時，政府亦出臺了相應的信息化建設規劃，最新的《“十三五”國家政務信息化工程建設規劃》提出，要推動政務信息化工作邁入“集約整合、全面互聯、協同共治、共享開放、安全可信”的新階段，構建形成滿足國家治理體系與治理能力現代化要求的政務信息化體系。這進一步顯示出政府在應對互聯網下半場發展中的努力跟進和積極安排。

管理好：依法管理與多主體協同

在夯實互聯網建設基礎，充分利用互聯網的同時，中國還加大力度對互聯網進行管理。首先，互聯網不是法外之地。黨的十八大以來，我國網絡空間法治建設持續推進，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出：加強互聯網領域立法，完善網絡信息服務、網絡安全保護、網絡社會管理等方面的法律法規，依法規范網絡行為。目前，我國互聯網領域法律體系框架已初步形成。

從互聯網的法律和政策建設看，中國政府在確定建設互聯網戰略問題的認識和行動上相比發達國家來說并不落后。就法律和政策的數量而言，1994-2001年，中國頒布了針對互聯網的法律1部、行政法規7部、部門規章4部（主要以計算機病毒防治和軟件保護為主）；2002-2008年，中國頒布的針對互聯網的法律1部，行政法規2部，部門規章11部（以網絡市場和經營場所管理為核心）；2009-2014年，中國頒布的針對互聯網的法律1部，部門規章13部（以信息保護、電子商務和知識產權保護為主）；2015-2018年，中國頒布的針對互聯網的法律1部，行政法規3部，部門規章22部（以網絡空間安全以及“互聯網+”立法為核心）。截至2018年，中國中央層面專門針對互聯網的法律、行政法規和規章合計已達66部。與中央互聯網立法的蓬勃發展相適應，有關互聯網的地方立法發展也非常迅速，目前已經頒布實施地方性法規12部，地方政府規章42部。從法律淵源看，目前中國已形成了由法律、行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章等多個層級法律文件組成的互聯網法律制度體系，已涵蓋行政法、民法、刑法等多個法律部門，涉及網絡安全保護、網絡信息服務和網絡社會管理等各個領域。

習近平總書記曾指出：“網絡空間是億萬民眾共同的精神家園。網絡空間天朗氣清、生態良好，符合人民利益。網絡空間烏煙瘴氣、生態惡化，不符合人民利益。”由于互聯網技術的復雜性、傳播的迅捷性和應用及受眾的廣泛性，法律與政策工具不足以做到全面覆蓋互聯網管理，須動員各方面力量，形成多元主體協同參與的綜合治網格局。在諸多治理主體中，政府主體在互聯網治理中扮演愈加重要的角色。早在2003年日內瓦召開的聯合國信息社會世界峰會中就確認了主權國家居于互聯網治理的金字塔頂端，擁有議程設置、政策制定與機構改革的權威。為了應對網絡信息安全問題，更好地保護公民權利，加強國家和政府在互聯網治理中的主導角色為勢所必然。

此外，如果將互聯網治理根據不同的層次進行劃分，那么其至少包括了基礎設施層面、技術標準層面、內容應用層面和社會議題層面。隨著基礎設施的技術革新，互聯網的標準和內容應用相應會發生改變，同時直接影響到社會議題的形成和轉移。應該說，互聯網治理的每個層次并非孤立的，而是在一個有機的框架中相互作用。為此，需要統籌協調加強系統化治理，如2019年7月中央全面深化改革委員會通過的《關于加快建立網絡綜合治理體系的意見》中所要求，我國的互聯網治理致力于加強互聯網內容建設，建立網絡綜合治理體系，堅持系統性謀劃、綜合性治理、體系化推進，逐步建立起涵蓋領導管理、正能量傳播、內容管控、社會協同、網絡法治、技術治網等各方面的網絡綜合治理體系，全方位提升了網絡綜合治理能力。

在互聯網發展的“下半場”有所作為

互聯網治理的“中國經驗”內核在于，通過平衡“建設”“利用”“管理”的關系，在保障社會充分釋放活力的同時，有效地維護了秩序與穩定。目前，全球互聯網發展正從“上半場”信息科技（IT）時代，過渡到“下半場”數字科技（DT）時代：2019年6月，工信部正式向三大電信運營商及中國廣電發放5G商用牌照，中國進入5G元年；人工智能發展進入爆發期；區塊鏈脫虛向實助力實體經濟；云計算市場規模持續擴大；大數據技術和應用不斷成熟……新興數字技術的集中爆發也標志著互聯網治理亦將進入“下半場”。所謂“4G改變生活，5G改變社會”。作為數字技術代表的5G技術將改變4G時期的連接方式，“人—人”互聯將拓展為“人—物”互聯、萬物互聯。而A（人工智能）+B（區塊鏈）+C（云計算）+D（大數據）疊加5G技術之后，勢必會釋放出更加巨大的能量。在技術和應用的沖擊之下，傳統的互聯網治理方式將再次面臨新的挑戰。

此外，互聯網治理不僅限于一個國家或一個地區之內，更是一個全球問題。互聯網讓世界變成了“地球村”，推動國際社會越來越成為你中有我、我中有你的命運共同體。早在2014年7月16日，習近平總書記在巴西國會演講時就指出：“當今世界，互聯網發展對國家主權、安全、發展利益提出了新的挑戰，必須認真應對。”中國作為人口大國和互聯網大國，在媒體生態治理、互聯網治理和主流意識形態安全上的舉措也將深刻地影響著全球的媒體生態治理、互聯網治理和主流意識形態安全，我們期待著在數字科技時期，中國能夠給出令世界滿意的互聯網治理方案。

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作者簡介：

彭波，1957年3月生人，湖南益陽南縣人，經濟學博士，北京大學新聞與傳播學院博雅講席教授，博士生導師。國家互聯網信息辦公室原專職副主任。