70年我國減貧的實踐探索及新展望

李曉嘉

【摘要】中華人民共和國成立以來，減貧治理體系逐步完善，具有中國特色的扶貧模式已經逐漸形成。但不可否認，新時期我國扶貧工作仍面臨諸多挑戰。因此，我們必須要深刻認識新時代貧困的內涵，明確下一階段我國的扶貧重點，適應新形勢，打好脫貧攻堅戰，為全面建成小康社會奠定堅實基礎。

【關鍵詞】減貧實踐 扶貧模式 絕對貧困 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

貧困問題一直是困擾人類社會發展的重大問題，聯合國已將其列為社會發展問題的三大主題（貧困、污染、人口）之首。然而，時至今日，無論是發展中國家還是發達國家，都沒能徹底地解決這一問題。改革開放以來，在經濟可持續發展和政府反貧困政策的作用下，中國的反貧困實踐取得了顯著成效，農村貧困發生率從1978年的97.5%下降到2018年的1.7%，農村貧困人口從1978年的7.7億人下降到2018年的1660萬人。但要確保到2020年現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，任務仍然十分艱巨。

七十年我國扶貧模式的演進歷程

回顧新中國成立以來的扶貧歷程，我國一直都在探索具有中國特色的扶貧開發戰略，并根據每個階段的貧困特征變化，不斷調整扶貧模式以及政策側重點。當前，我國的減貧事業已經取得了巨大成就，總結過去的扶貧經驗，可以把扶貧模式的演進歷程分為五個階段，即救濟式扶貧階段、大規模開發式扶貧階段、開發扶貧攻堅階段、綜合扶貧開發階段以及精準扶貧精準脫貧階段。每一個扶貧階段的側重點和成效皆存在差異。

第一個階段：救濟式扶貧階段（1949—1977年）。中華人民共和國成立初期，整體經濟狀況較差，貧困人口數量龐大，生存型貧困普遍存在。由于政府財力有限，當時主要依托民政救濟系統對貧困人口提供暫時性和補償性的援助以及采取一些緊急救助計劃。政府通過提供物資和優撫等方式直接救濟貧困家庭，重點緩解貧困家庭缺衣少食的情況。扶貧模式以“輸血式”生活救濟為主，主要為貧困群體提供最低生活保障。

第二個階段：大規模開發式扶貧階段（1978—1993年）。改革開放初期，我國貧困人口基數較大，貧困呈現區域性等特點，貧困類型以收入型貧困為主，單純依靠民政救濟系統難以從根本上解決貧困人口的溫飽問題。為此，1986年，國務院成立專門扶貧機構，并劃定了258個國家級貧困縣，瞄準特定地區和人群，制定優惠政策，安排專項資金，在全國范圍內開展大規模的扶貧開發。通過項目扶持和資源開發提高貧困人口的創收能力，輔之以工代賑等扶貧方式，促進貧困地區發展。有組織、有計劃的開發式扶貧實施之后，減貧效果明顯。

第三個階段：開發扶貧攻堅階段（1994—2000年）。隨著改革開放的不斷深入和扶貧開發的有效推進，我國貧困人口穩步減少，分布呈現明顯的地緣性特征，即從區域性分布轉向點、線、片式分布，從普遍貧困轉向階層性貧困。政府隨之調整扶貧戰略，國務院于1994年制定《國家八七扶貧攻堅計劃》，實行由扶持貧困地區向扶持貧困村和貧困戶的轉變，號召黨政機關以及事業單位與貧困縣進行一對一的定點扶貧，且廣泛動員社會力量參與扶貧。在這一階段，溫飽目標已基本實現，絕大多數貧困戶年人均純收入已達標。

第四個階段：綜合扶貧開發階段（2001—2010年）。經歷20余年的經濟發展以及反貧困戰略實施，剩余貧困人口大多集中在自然環境惡劣、生態環境脆弱的西部地區。因此，需要繼續健全扶貧瞄準機制，鞏固深化減貧成效。2001年，《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》出臺，重新認定了國定貧困縣并細化了扶貧工作，把扶貧的焦點進一步聚集到貧困村，采取“整村推進”式的扶貧戰略。同時，關注非貧困縣中的貧困村，把尚未解決溫飽問題的貧困人口作為扶貧開發的首要對象。在這一階段，我國農村貧困人口數量大幅度減少，從2000年的46224萬人減少到2010年的16567萬人。

第五個階段：精準扶貧精準脫貧階段（2011年至今）。隨著我國進入全面深化改革的新階段，國家經濟實力顯著增強，扶貧標準隨之提高，扶貧惠及的人口規模不斷擴大。但剩余貧困人口分散化與特殊貧困地區集中化并存，致貧原因變得復雜化，貧困性質呈現多元化，以區域發展帶動減貧的成效開始降低。對此，2011年，中共中央、國務院印發《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，將“兩不愁三保障”以及社會公共服務共同納入扶貧目標；2014年，我國開始實施精準扶貧戰略，完善扶貧瞄準機制，扶貧開發開始由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變；2015年，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》頒布，明確了“五個一批”的精準脫貧措施；2018年，《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》公布，為其后三年的脫貧攻堅工作進行了全面部署，推動脫貧攻堅工作深入有效開展。

現階段我國扶貧攻堅面臨的新挑戰

首先，扶貧資金邊際收益遞減，扶貧政策效果逐漸弱化。當前，我國扶貧事業取得了舉世矚目的成就，貧困人口數量大幅度減少。但是近年來，我國減貧速度開始下降，扶貧資金邊際收益逐漸遞減。以2010年的貧困線為標準，2011年中央財政專項扶貧資金比2010年增長22%，2011年貧困人口相對2010年減少4328萬人，每億元資金減少貧困人數約為87.77萬人；2017年中央財政專項扶貧資金比2016年增長28%，2017年貧困人口相對于2016年減少1289萬人，每億元資金減少貧困人數約為6.75萬人。由此可見，每新增1億元中央財政專項扶貧資金對應的減貧人數顯著下降，扶貧資金的大幅增長并沒有帶來脫貧人數的同比例增長。這可能是因為經過多年的扶貧工作，具備自我發展能力的貧困人口已經逐步脫離貧困。

其次，致貧原因復雜化，多維貧困成為新的表現形式。隨著經濟社會的發展，致貧原因變得復雜化，貧困性質呈現多元化，傳統單一收入指標的扶貧模式受到挑戰。相較于收入貧困，多維貧困更能準確描述貧困的本質，即貧困不僅僅是收入的不足，更是一系列可行性能力被剝奪的表現。比如，2010年，聯合國開發計劃署首次提出了“人類多維貧困指數”，并開始據此對各國進行測算。該指數包括教育、健康、生活水平三個維度的10個指標，把貧困的測算從收入貧困擴展到能力貧困?？傊仑氁蛩叵嗷ソ豢棥⒒橐蚬?，使得減貧任務更加復雜化，對實現全面建成小康社會的目標提出了新挑戰。

再次，特殊貧困群體成為扶貧攻堅的重點和難點。中華人民共和國成立以來，不斷調整并實施適合國情的扶貧戰略，使得貧困人口數量持續下降。隨著脫貧攻堅的深入推進，一些特殊貧困人口由于自身條件的限制，無法依靠產業就業幫扶脫貧，需要國家給予相應的支持和幫助。這些特殊貧困人口主要是殘疾人、孤寡老人、長期患病者等老弱病殘群體，以及兒童、婦女、農民工等弱勢群體和文化水平低并缺乏勞動技能的困難群眾。這些特殊貧困人口能否如期脫貧、實現小康，關系到我國脫貧攻堅事業的成敗。

最后，貧困家庭人口呈現動態變化的趨勢。經濟的快速增長為緩解貧困提供了堅實的基礎，但是貧困人口具有較大的脆弱性，容易出現返貧問題?？尚行阅芰]有得到鞏固、家庭經濟缺乏韌性以及外在風險沖擊的存在，使得貧困人口的返貧壓力上升。貧困家庭人口的動態變化，使得政府需要關注并有效應對低收入人群的返貧風險，增加了新時代扶貧開發工作的艱巨性和復雜性。

結合實際情況制定多維貧困標準，增強貧困人口可持續發展能力

我國是發展中的社會主義國家，消除貧困和實現共同富裕是黨和國家高度關注的焦點問題。隨著經濟水平的不斷提升、社會發展的逐漸成熟，我國減貧的重點已經轉向相對貧困。因此，應結合我國的實際情況制定多維貧困標準，從而保證貧困人口具備可持續發展能力。

以區域扶貧政策解決深度貧困人口的條件性制約。當前我國扶貧攻堅已經進入關鍵時期，要聚焦深度貧困地區和特殊貧困人口，貫徹精準扶貧精準脫貧的基本方略，確保全面小康社會的建成。深度貧困地區通常是資源環境惡劣、交通通信不便、基礎設施簡陋、經濟社會發展緩慢的地區，其貧困屬于條件制約性貧困，短期內很難通過常規性手段解決。因此，今后以及相當長的一段時期內，深度貧困地區要以減貧為中心，實行綜合性治理措施，逐步解決基礎設施落后、公共服務不均等以及生態環境惡劣等問題。要堅持短期保障和長期幫扶相結合，短期內重點解決貧困人口“兩不愁三保障”問題，提高貧困人口的基本生活質量，長期則需要增加貧困地區的生產能力和就業能力，更多地通過產業發展和穩定就業來促使貧困人口脫貧。

以開發式扶貧政策解決一般貧困人口的能力性制約?？茖W合理的開發式扶貧政策是對有勞動能力和有勞動意愿的家庭實行精準幫扶，通過參與產業生產和市場就業，增強貧困人口自我創造財富的能力。據此，在精準扶貧政策的指引下，解決發展性貧困問題，應通過技能培訓和健康扶持提高貧困人口的人力資本水平，利用產業政策和金融支持促使貧困戶參與社會化生產，實現脫貧，阻斷貧困代際傳遞。同時，應進一步保障和改善民生，完善社會機會公平的制度安排，促使政策體系從“輸血型”向“造血型”轉變，構建教育和醫療財政資金的長效增長機制，切實落實提高貧困地區人力資本的政策措施，多方面提升貧困人口的可行能力。只有這樣，才能提高扶貧質量，使脫貧攻堅取得實質性進展。

以保障性扶貧措施解決特殊貧困人口的生存性制約。特殊貧困人口的顯著特征是勞動能力低下或者不具備勞動能力，因此，區域扶貧政策和開發式扶貧政策的效果均不理想。在此情況下，應采取更有針對性的、系統的保障性措施，將社會保障制度建設與相關扶貧開發政策有機結合，直接幫助弱勢低收入群體。社會保障兜底政策的目的是通過為貧困群體提供直接的幫扶，從制度上打破貧困的惡性循環，并建立預防貧困的長效機制。在社會保險領域，為了避免因年老、疾病、工傷、失業等而陷入貧困，可以將貧困人口納入社會保險制度體系，從源頭上防止貧困產生。同時，可以有針對性地進行制度設計，減輕弱勢群體的繳費負擔。比如，在貧困人口參加社會保險項目時，各級政府可以為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費用。此外，應構筑制度防線，引導貧困人口形成參保意識，強化“多繳多收益、長繳長收益”的社會保險激勵約束機制。在社會救助領域，應進一步健全農村低保兜底的制度安排，有效銜接農村低保與扶貧開發的具體任務。同時，應不斷細化一般貧困群體和特殊貧困群體的相關社會救助及生活補貼措施，筑牢社會救助這道最后的防線。

以鼓勵社會力量參與解決我國扶貧政策的創新性制約。隨著我國扶貧事業不斷取得新成就，社會組織的作用也越來越凸顯。從實施大規模專項扶貧以來，以扶貧為目標的各種社會組織得到了迅速發展，形成了全國性與基層組織、綜合扶貧與專業組織相互配合的格局，積極推動我國反貧困事業發展。目前，我國各類社會組織已超過70萬個，既有全國綜合性的扶貧組織，也有依托專業背景建立的扶貧組織。這些組織通過資源投放、經驗分享、政策倡導等不同形式參與扶貧開發。我國區域發展差異較大，貧困的多維性以及致貧原因的復雜性，決定了扶貧開發事業需要全社會共同參與、多主體合作推進。因此，應動員全社會資源和力量投入扶貧開發，政府應逐步從直接供給轉為向社會組織購買扶貧服務，推動社會組織資源供給和扶貧開發需求的有效對接，充分釋放社會領域的扶貧潛能。

（作者為對外經濟貿易大學公共管理學院教授、博導）

【注：本文系教育部社科項目“公共支出對中國家庭多維貧困的影響研究”（項目編號：18YJA790045）階段性成果】

【參考文獻】

①郭勁光、俎邵靜：《七十年來我國扶貧開發模式轉型研究》，《重慶社會科學》，2019年第6期。

②朱玲、何偉：《關注財政扶貧資金的減貧邊際效果》，《勞動經濟研究》，2018年第4期。

③張琦、馮丹萌：《我國減貧實踐探索及其理論創新：1978-2016年》，《改革》，2016年第4期。

④習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年。