建設更加成熟更加定型的制度

樊鵬

2013年，黨的十八屆三中全會把“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。過去6年，“國家治理體系和治理能力現代化”成為黨和國家的一項重大戰略任務，成為各領域改革的重要導向?；仡欉@段歷程，我們圍繞國家治理體系和治理能力現代化的改革，關鍵是選對了改革出發點，堅持了正確的理論指導，找到了改革的總閥門，釋放了巨大的制度紅利。這對于加強黨的全面領導、提升中國特色社會主義制度效能、推動黨和國家事業發展， 具有極其重要的現實意義，產生了深遠的歷史價值。

基本出發點：根本政治制度的成熟定型

“國家治理體系和治理能力現代化”的提出，有著深刻的歷史背景和特定的時代因素。從歷史發展的角度看，國家治理體系的問題并非憑空產生。我們黨在全國執政以后，不斷探索這個問題，雖然也發生了嚴重曲折，但在國家治理體系和治理能力上積累了豐富的經驗、取得了重大的成果。

改革開放以來，中國特色社會主義制度不斷發展完善，形成了以黨的領導、人民當家作主和依法治國“三統一”的根本政治制度，對黨和國家各項事業發展始終發揮著重要的制度支撐作用。但是，隨著各方面條件的變化，治國理政的環境和任務也隨之發生變化。作為中國各項事業發展的根本保障，中國特色社會主義制度在推動經濟社會健康發展、滿足人民較高的期待以及應對重大風險挑戰等方面，還存在顯著的制度短板以及能力不足的問題，有些方面甚至成為制約我國發展和穩定的重要因素。如何更好地推動中國特色社會主義制度更加成熟、定型，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力，是擺在執政黨面前的重要課題。

黨的十八大以來，我們黨從全局的角度思考中國特色社會主義制度的效能問題，以廣闊深邃的世界歷史視野思考治理體系和治理能力問題。2013年11月12日，習近平總書記在黨的十八屆三中全會第二次全體會議上指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度;國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！边@一重要論述的提出，科學闡釋了我國國家治理體系和治理能力的概念，揭示了其內涵和外延。

2014年2月17日，習近平總書記在“省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班”開班式上，立足古今中外廣泛的歷史經驗，從大歷史角度縱論治亂興衰，提出國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現，是決定一個國家治國理政效能和政權成敗興衰的關鍵要素。習近平總書記指出：“今天，擺在我們面前的一項重大歷史任務，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系?！?h3>理論基礎：植根中國國情的理論依據

“國家治理體系和治理能力現代化”的提出，有著堅實的理論依據。中國在思考自身國家治理體系的問題和改革方向時，已經目睹了許多國家的一系列深刻復雜的社會變革，是建立在對大量正反兩方面歷史經驗的反思基礎上的。過去數十年，是西方新自由主義思想和民主模式向外推銷的數十年，以西方選舉制度為核心的所謂“民主”體制幾乎成為衡量政體優越性的唯一標準。中國提出“國家治理體系和治理能力現代化”，顯然已經清楚意識到，政治改革的方向不應僅僅局限在民主改革的范疇，衡量一個國家政治制度優劣的標準也不應僅僅著眼于民主的形式，而是應當同時兼顧民主參與和制度效能的問題。黨中央把國家治理體系和治理能力結合在一起提，包含了對治理的形式和內容的科學劃分，表明中國試圖在自身的國家治理體系建設中，著力消除治理體系同制度效能、治理能力之間可能存在的現實溝壑。

中國的國家治理體系和治理能力現代化建設正確把握了“一元”與“多元”的關系，妥善處理了堅持黨的領導和堅持打造開放包容的治理體系的雙重要求。一方面，黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一是我國政治制度的根本特征，也是我國最重要的國情、政情，國家治理體系和治理能力現代化是在這一制度框架內進行的。習近平總書記強調“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系”?？梢?，堅持中國共產黨的領導、堅持和完善中國特色社會主義制度是國家治理體系和治理能力現代化的基本前提，中國特色社會主義制度規定了國家治理體系和治理能力現代化的性質和方向。另一方面，西方“善治”理論假設社會是一個高度同質化的整體，各種團體在完全平等的基礎上自由競爭，社會空間被視為完全獨立于國家的自主領地。但是，在現實中的公民社會或社會力量并非一個同質性的實體，各類空間也往往相互交織。因此，在中國的改革實踐中，需要同時對國家治理中廣泛的社會參與、公平競爭參與的環境以及有效率的社會發展等因素進行綜合考量。換句話說，黨領導下的綜合治理、系統治理和依法治理，才是中國國家治理的題中應有之義。

重點領域：治理能力和制度執行力建設

2014年，習近平總書記在“省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班”開班式上提出，“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現”。這里的制度和制度執行力是兩個層次的問題。對此，總書記進行了深刻的分析，提出“國家治理體系和國家治理能力雖然有緊密聯系，但又不是一碼事，不是國家治理體系越完善，國家治理能力自然而然就越強”。由于不具備良好的國家治理能力，國家錯失發展機遇、喪失制度優越性甚至最終亡黨亡國的例子不勝枚舉?？倳涍€結合中國的實際指出，制度執行力、治理能力已經成為影響我國社會主義制度優勢充分發揮、黨和國家事業順利發展的重要因素。因此，如何構建一個科學合理的治理體系，同時又能夠確保高效的制度執行力，成為改革的重點難點。體現這樣一個改革邏輯和要求的重點領域是2018年以來，在黨中央直接領導下進行的黨和國家機構改革。

新中國成立70年來，逐步建立起具有我國特點的黨和國家機構職能體系，為推進社會主義建設發揮了重要作用。改革開放以來，適應社會主義市場經濟發展的需要，我們黨積極推進黨和國家機構改革，各方面機構職能不斷優化、逐步規范，有力推動了改革開放和社會主義現代化建設。但是在新的歷史起點上，尤其面對新時代提出的新任務和新要求，黨和國家機構設置和職能配置同統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的要求還不完全適應，同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應，主要體現在黨和國家機構存在一些碎片化、割裂化、條塊化等結構性缺陷。同時，這一體系的“問題導向能力”還不夠突出，短期行為、政出多門、職責不清、職能錯位等問題依然存在，各領域改革中不配套不協調、各方面改革措施間相互牽扯、相互抵觸等問題凸顯，這些因素綜合起來又影響治理能力和制度執行力。

在新的歷史起點上，從治理體系和治理能力的角度思考黨和國家機構問題，就要求改革必須更加注重系統性、整體性和協同性，突出體系的科學布局，突出制度執行能力。黨的十九屆三中全會以來，在黨中央的直接領導下，黨和國家機構進行了綜合全面改革，這次改革以加強黨的全面領導為統領，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，針對一些領域黨的機構設置和職能配置還不夠健全有力的問題，一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節等比較突出的問題，以及一些政府機構設置和職責劃分不夠科學，職責缺位和效能不高等問題，進行了深度調整和改革。通過這次改革，不僅形成了系統完備、科學規范、運行有效的制度體系和治理體系，為經濟、社會、政治、文化、生態文明等領域改革持續深化、攻堅克難提供了重要的體制支撐，而且強化了制度執行力，為新時代的路線方針和改革意志的貫徹，提供了堅強的治理能力的保障。

綜上，我們黨在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中，正確地選擇了改革的出發點，堅持了正確的改革方向。今天，通過國家治理體系和治理能力的建設，中國特色社會主義制度在成熟定型方面效果初顯。黨的十九屆四中全會的召開，圍繞堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化形成了一系列重大決定，作出了新的部署，將更進一步推動中國的國家治理體系和治理能力現代化的完善，將更有力地推動和保障黨和國家事業向前發展。

（作者系中國社會科學院政治學研究所研究員）