新背景下檢察機關偵查權的有效行使

趙 哲 輝

（湘潭大學，湖南 湘潭 411105）

監察委員會的成立整合了檢察機關對于貪污賄賂犯罪以及絕大部分瀆職犯罪的立案偵查權，但檢察機關并未因此而完全失去偵查職能。①根據2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上通過的關于修改《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）的決定，檢察機關依然具有立案偵查權以及補充偵查權。其偵查權包括兩個方面：一是，修改后的《刑事訴訟法》第十九條規定的“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪”以及“對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件”都可以由人民檢察院立案偵查。據此，人民檢察院仍享有對部分職務犯罪案件的自偵權以及對國家工作人員瀆職犯罪的立案偵查權。二是，按照修改后的《刑事訴訟法》第一百七十條第一款的規定，人民檢察院對于監察機關移送起訴的案件，必要時可以自行補充偵查。這就明確了人民檢察院仍然具有自行補充偵查的權力。

在監察體制改革中，權力的轉移、機構的廢除、人員的流動使得檢察偵查程序幾近消失。此次《刑事訴訟法》修改，檢察機關保留了部分偵查權，但其內涵與行使路徑已然不同于傳統的檢察偵查權。既然權力的重新配置已成定局，為了更加科學合理地運用此項權力，對檢察機關保留偵查權及有效行使的研究就成為一個刻不容緩的命題。筆者將從監察體制改革及新《刑事訴訟法》出臺的大背景下對檢察機關保留的部分偵查權進行探究，旨在使我國檢察機關在司法實踐中更加合理規范地運用偵查權，確保檢察機關和監察機關能夠在反腐工作中更好地予以銜接配合，加大反腐敗斗爭的力度，不斷推動我國司法改革的深入發展。這也是我國刑事訴訟制度進一步完善的必然要求。

一、檢察機關保留偵查權的必要性

在監察體制設計之初，全體公職人員的違法違紀以及犯罪行為將由監察委員會監督、調查、處置，檢察機關的職務犯罪偵查權全部轉隸至監察機關。但是，《監察法》正式出臺以后，明確規定檢察機關對于監察移送案件可以自行補充偵查。其后，2018年10月，《刑事訴訟法（修正案）》的通過、施行，明確了檢察機關享有立案偵查權這一現狀。制度設計者的前后游移，表明了保留檢察機關偵查權的現實需要。

（一）增強檢察訴訟監督剛性的需要

我國《憲法》配置國家機關的權力時，賦予了檢察機關法律監督的權力。在刑事訴訟法中，檢察機關更是被明確為訴訟監督主體，其享有的職務犯罪偵查權是對其它權力機關進行監督的有力保障。而隨著監察體制改革，職務犯罪偵查權轉化為職務犯罪調查權，勢必會導致檢察訴訟監督的剛性削弱。通過保留部分職務犯罪偵查權不僅可以確保監督的剛性、保障檢察機關的權威，同時也與監察機關一起共同組成嚴密的權力監督體系，這也是當前監察體制改革下反腐敗的需要。

賦予檢察機關對于司法人員部分職務犯罪偵查權可以實現檢察機關訴訟監督全覆蓋，既可以對司法工作人員的一般訴訟違法行為進行監督，也可以對其犯罪行為進行有效監督。②這對于遏制刑事訴訟領域內的違規違法行為，保障公民的合法權益都有著重大的意義。同時也與監察機關職能互補，實現對腐敗案件的全覆蓋。

（二）保障公訴職能的需要

公訴職能作為檢察機關固有的基本職能，該職能存在的價值就在于保證每一個實施犯罪行為的人都能得到法律的制裁。為了保證這一職能的實現，除了賦予公安機關偵查權外，檢察機關也應擁有一定的補充偵查權，以便在公安機關不充分行使偵查權或者應當偵查而沒有偵查的情況下，主動進行偵查，發現案件事實，從而追究違法犯罪行為。正如德國學者羅科信所說：“偵查程序是在為檢察機關關于決定是否應提起公訴時，所做的準備工作。其目的乃為避免對不成立的犯罪嫌疑施以審判程序，其另一目的則是搜集及整理證據。在此程序中之主導者為檢察官。”③另一方面，基于效率的考量，檢察機關也應擁有偵查權。因為在審查起訴階段，當檢察機關發現證據不足或者需要收集其他證據時，如果沒有一定的自行補充偵查權，只能將案件退回監察機關補充調查，這樣往往會導致訴訟的拖延。因此，賦予檢察機關一定的自行補充偵查權，也是提高訴訟效率的應有之義。

（三）權力制衡的需要

根據法權平衡理論，橫向權力結構需要保持平衡，即同一級國家機構內的不同國家機關之間的權力要保持平衡。④監察委員會設立之后，對國家機關的權力結構進行了新一輪的調整，將原屬于檢察機關的部分權力轉移至監察機關。為了避免國家權力結構失衡，檢察機關有必要保留部分偵查權。另外，我國多個國家機關都有偵查權，而且這些機關之間“各自為政”，也缺乏相應的制約機制。因此，賦予第三方即檢察機關相應的偵查權來彌補其他機關偵查的缺失是必要的，同時也可以有效制約其他機關偵查權的行使，更好地維護法律的實施，保障法律的權威。從專業性考量的角度來看，檢察官的入職門檻相對高于其他偵查機關，檢察人員的素質及其專業水平也普遍較高。針對一些較為復雜、涉及國家重大利益的案件，由檢察機關進行偵查更能保證案件的質量。

二、檢察偵查權與監察調查權的問題厘清

（一）偵查與調查的關系

自《監察法》草案公布以來，關于偵查與調查的關系一直爭論不休。《刑事訴訟法》修改后，調查與偵查在立法層次被明確區分，調查成為監察機關查辦職務犯罪案件的一項專屬權力。⑤在條文中針對偵查進行了重新定義，明確將偵查權的行使范圍限定于公安機關和檢察機關辦理的“刑事案件”，由此可見，偵查權的行使主體有且僅有公安機關和人民檢察院，并不包括監察委。具體來說，調查權所屬的監察法與偵查權所屬的刑事訴訟法是兩個不同的法律體系，不同的價值理念決定了二者在權力行使的主體、權力的具體職能以及權力所針對的對象有所不同。

（二）檢察立案偵查權與監察調查權的關系

國家監察體制改革、《刑事訴訟法》修訂后，將檢察院對貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守等方面的職務犯罪轉隸到國家監察委員會，檢察院只保留部分偵查權，形成了監察、檢察共同對職務犯罪進行管轄的格局。雖然監察調查權與檢察偵查權在適用對象、行為方式等方面表現出一定的相似性，但其本質屬性有著根本的區別。首先，監察調查權從屬于國家監察權，是其重要的組成部分，而檢察偵查權則派生于檢察權，二者的權力基礎存在本質的區別。國家監察權作為一項不同于行政權、司法權的新型、獨立的國家權力，決定了監察調查權已然不屬于刑事司法的范疇。其次，監察調查權和檢察偵查權在價值理念上也存在著差異。監察機關作為政治機關，在監察調查過程中需要兼顧“紀律思維”和“法律思維”，堅持“抓早抓小，治病救人，懲前毖后”的辦案思路，并不以刑事追訴和追究刑事責任作為根本出發點。⑥而檢察偵查權則以查清事實、懲罰犯罪作為最終價值目標。

從法條來看，檢察偵查權與監察調查權存在一定范圍上的競合，在管轄范圍上，后者部分覆蓋了前者。在人民檢察院對訴訟活動進行法律監督的過程中，難免會觸及監察委員會調查的案件范圍，二者不可避免地會出現競合或牽連。那么，兩者該如何協調，筆者認為，修訂后的《刑事訴訟法》中規定，對于司法工作人員利用職權侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。其中“可以”一詞表明對于此類犯罪不可能完全由檢察院唱獨角戲，理應結合監察機關優先調查為主這一大原則出發，二者相互配合。

（三）補充偵查與補充調查的關系

檢察機關作為與監察機關直接對接的機關，在補充偵查與補充調查中二者有著密切的聯系。補充偵查并不是所有的刑事案件所必經的程序，但有其獨特的價值存在，它是指刑事訴訟法規定的有權機關在原先偵查、調查的基礎上，依照法定條件和程序，進行調查補充證據的活動。補充調查則是專屬于監察機關的一項職權。在國家監察體制改革的大背景下，檢察機關剝離掉職務犯罪的偵查權，相對會弱化包括偵查監督在內的法律監督效力。合理使用自行補充偵查權不僅可以成為檢察機關進行監督的一個突破口，甚至可以逐步承擔起監督監察案件的職責。檢察機關通過行使自行補充偵查和退回補充調查的權力，對案件質量進行把關，對查清案件事實，客觀公正審查案件，進行法律監督工作都具有十分重要的意義。

三、檢察機關有效行使偵查權的具體完善

國家監察體制改革使我國關于職務犯罪追訴模式發生了根本性的變化，隨之制定的《監察法》和修訂的《刑事訴訟法》更使檢察機關所保留的職務犯罪偵查權的行使路徑發生了改變。因此，為了保證檢察機關偵查權的有效行使，就需要從初查、協作機制、制約機制等方面出發，以此來規范檢察機關偵查權的具體實施。

（一）有效發揮初查的作用

初查即初步調查，是在立案之前對案件線索進行初步的篩選和必要的調查，是伴隨著偵查而產生的一項不可或缺的前置程序。初查作為檢察機關正式立案偵查的前奏，通過初查廣泛收集涉案信息，獲取能夠獲取的關鍵證據，掌握被查對象行蹤動向、關系網絡，以利于對立案后的偵查作出有效預測、確立偵查思路，防范被查對象所擁有的權力及其關系網絡對偵查的干擾，為順利推進偵查打下堅實的基礎。⑦另一方面，通過初查可以更好地實現案件的分流，也就是說通過初查將有違法違紀行為但不屬于檢察機關管轄范圍的案件分別分流至監察機關或者公安機關等機關處理。因此，在檢察機關正式立案偵查前，有必要繼續發揮初查的作用。

（二）建立案件線索移送制度

檢察機關在執行自身享有的職務犯罪偵查權的同時，不免會與監察機關、公安機關出現管轄交叉、案件交織的情況。為了更好地發揮三機關的職能，建立相應的案件線索移送制度就必不可少。我們應遵循以下幾個原則：1.監察優先原則。在發現犯罪嫌疑人同時涉嫌檢察機關和監察委員會管轄的職務犯罪，一般應當由監察委員會優先調查。2.司法協助原則。檢察機關的自偵部門轉隸后，原先的偵查設備也隨之轉移。在檢察機關自行偵查案件過程中可能需要一定的技術偵查支持或者其他司法協助，在這種情形之下，若檢察機關提出相關協助請求，監察委或其他司法機關應當積極配合，及時提供支持與協助，確保檢察機關的偵查工作順利完成。

（三）檢察偵查權行使的制約機制

由于檢察機關偵查權存在被濫用的可能性，因此有必要對其進行制約。同時，對檢察機關偵查權進行制約也是檢察機關監督偵查工作的需要，是審判順利進行的需要，是司法公正的保障。為更好地制約檢察偵查權的行使，可以從以下幾個方面出發：1.加強對檢察偵查工作中違法違規責任的追究。及時發現偵查中的違法、違紀行為, 發揮人民檢察院內部偵查監督的職能。同時上級檢察機關對下級檢察機關違法偵查、刑訊逼供等問題也應及時履行監督職責。2.發揮人民監督員的作用。人民監督員制度肩負著監督檢察機關偵查權的歷史使命，這一集民主與監督于一身的控權機制在檢察偵查權改革之后仍然有繼續存在之必要。

注釋：

①萬毅.檢察機關內設機構改革的基本理論問題[J].政法論壇,2018(5)：14.

②呂曉剛.保留檢察機關部分職務犯罪偵查權的實踐價值與有效實施[J].新疆師范大學學報：哲學社會科學版,2019(3)：74.

③〔德〕克勞思·羅科信.刑事訴訟法[M].吳麗琪,譯.法律出版社,2003：354.

④童之偉.對監察委員會自身的監督制約何以強化[J].法學評論,2017(1).

⑤王沿琰,黃維智.監察辦案與審查起訴程序銜接問題研究[J].西南民族大學學報：人文社科版 ,2018(11)：80.

⑥呂曉剛.保留檢察機關部分職務犯罪偵查權的實踐價值與有效實施[J].新疆師范大學學報：哲學社會科學版,2019(3)：76.

⑦盧樂云.我國現行職務犯罪初查制度的缺陷及其完善[J].中國刑事法雜志,2010(3)：71.