環境治理中領導法治觀念的演變歷程及趨勢
——基于鄂冀浙三省大氣污染防治地方立法的考察

賀 雄 唐 飛

（長江大學法學院， 湖北 荊州 434000）

黨的十九大報告提出要牢固樹立社會主義生態文明觀。社會主義生態文明觀的豐富內涵之一就是要實行最嚴格生態環境保護制度的嚴密法治觀。習近平總書記強調，只有實行最嚴格的制度、最嚴明的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。思想是行動的先導，生態文明的建設首先需要轉變觀念，領導干部因其身份屬性，其觀念及行為對地方立法具有重要導向作用。下文通過對鄂冀浙三省大氣污染防治地方立法進行考察，對環境治理中領導法治觀念變遷的原因與現實意義進行分析，剖析其未來演變面向。

一、鄂冀浙三省大氣污染防治地方立法的演變進程

（一）起步階段（1995 年-1999 年）

1988 年6 月《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）生效實施。1995 年第一次修訂后，省級地方立法開始出現。1996 年《河北省大氣污染防治條例》，1997 年湖北省《湖北省大氣污染防治條例》相繼出臺。由于缺乏環境治理地方立法經驗，這一時期的大氣污染防治條例中的立法目的、原則以及監管權限等具體規定簡單照搬《大氣污染防治法》的規定，未結合本省大氣污染的特點進行針對性創設。本階段創設的相關法律制度包含污染物排放總量控制制度、排放申報制度、排污許可證制度、排污與超標排污費制度、定期報告處理制度。由于燃煤污染為這一時期大氣污染的主要污染源，地方立法中將燃煤污染作為重點防治對象，設置專章規定燃煤污染防治的具體措施。在法律責任的設置上則規定了責令改正、停產停業、對直接遭受損失的單位和個人進行賠償等事后救濟性手段。

（二）發展階段（2000 年-2015 年）

2000 年以后大氣污染的主要因子發生變化，前一階段大氣污染防治的重點是煙煤型工業污染，而隨著機動車保有量的急劇增加，大氣污染開始向煙煤與機動車尾氣復合型污染過渡，區域性大氣環境問題日益突出，霧霾等重污染天氣頻發。2000 年4月《大氣污染防治法》第二次修訂。2003 年浙江省出臺的《浙江省大氣污染防治條例》專設一章對防治機動車尾氣排放污染措施進行細化。在吸收與發展前一階段大氣污染防治制度的基礎上新增排污公示制度，將污染物排放總量制度中的污染物細化為主要污染物，并將總量控制計劃中的主要污染物排放總量以及削減污染物排放量與削減時限都納入到監管范圍中。針對前期大氣污染事故頻發，條例中對污染事故的預防和處理進行了細致的規定，并利用在線大氣污染監測設施創設在線監測制度，定期發布大氣環境質量狀況公報，逐步開展大氣預報工作。

（三）綜合防治階段（2016 年至今）

2015 年8 月《大氣污染防治法》第三次修訂，受其影響，2016 年《河北省大氣污染防治條例》《浙江省大氣污染防治條例》先后進行了大幅度修改，2018 年湖北省也開始《湖北省大氣污染防治條例（修訂草案）》征求意見的工作。此階段主要轉變體現在以下幾方面：一是監管職責劃分明確到各相關部門，細化了發改、經信、公安交管、住建、市場監管、農業等主管部門的工作職責。同時將大氣環境管理職責向基層組織延伸。賦予了鄉鎮人民政府、街道辦事處及村（居）民委員會一定職能，進一步發揮基層組織的作用。二是根據揚塵污染源的變化將重點揚塵污染防治對象擴展為燃煤污染、工業污染、機動車污染、揚塵污染、農業污染五大類。三是更加強調重污染天氣應對，劃定各個地方行政區域大氣污染防治重點區域，構建重點區域大氣污染聯合防治。2018 年10 月《大氣污染防治法》第四次修訂，又會給地方大氣污染防治立法帶來新的變化。

二、環境治理中領導法治觀念的主要變化

（一）從“先發展后治理”到“發展與治理并重”

改革開放40 年我國經濟建設取得了長遠發展。1980 年確定了“以經濟建設為中心”的發展路線，經濟發展進入快車道，經濟取得持續快速增長，而這種粗放型經濟發展模式換來的是嚴重的環境污染。單純追求GDP 數字增長經濟發展模式后續乏力，領導干部逐漸認識到環境污染造成的損害是不可逆的，環境污染掣肘經濟發展。黨的十九大報告提出：“必須堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗。”經濟發展與環境治理從來就是對立統一的關系，領導干部在不同發展階段把握二者關系時，應當以實事求是的態度來權衡利弊。1996年《河北省大氣污染防治條例》第三十條與1997《湖北省大氣污染防治條例》第九條中都規定了超標排污費制度，默許相關主體在繳納少許排污費用之后即可超標排放二氧化硫，此項制度的設計實質是環境治理向經濟發展的妥協。在2016 年《河北省大氣污染防治條例》以及《湖北省大氣污染防治條例（修訂草案）》中超標排污費制度均被排污權交易制度取替，在大氣污染物排放總量控制的前提下，排污主體可利用市場機制自由買賣向大氣排放污染物的份額，運用經濟杠桿達到生態效益與經濟效益相平衡。[1]

（二）從行政單一保護到實現多元共治

在大氣污染防治地方立法的前兩個階段，地方政府以及相關行政部門被賦予大氣污染防治的主要監管職責，對于大氣污染防治發揮了一定的積極作用。但隨著大氣污染因子增多以及污染程度的加深，單一行政權力治理形式成效不佳，面臨諸多困境。[2]習近平總書記在2017 年中央全面深化改革小組第十四次會議上指出：“生態文明建設要形成政府主導、部門協同、社會參與、公眾監督的新格局。”以法治為基礎的多元主體共同治理方式是我國環境治理中實踐探索的經驗總結，也是實踐形成的新要求。領導法治觀念也隨著環境治理客觀對象的變化而發生轉變，在其指導地方立法建構大氣污染防治體系過程中，逐漸引入多主體參與、協同共治。例如，現行《浙江省大氣污染防治條例》以及《湖北省大氣污染防治條例（修訂草案）》相較于舊版條例，新賦予了街道辦事處及村（居）民委員會組織開展大氣污染防治的具體工作的職能，建立健全大氣污染舉報、投訴協調處理機制。此外，排污權交易制度的設立也調動污染企業參與治理積極性。力求在尊重與協調各主體利益的基礎上，形成一個各方主體都可有序參與其中的可持續防治機制，建立起能夠調動各方主體防治積極性的多元開放的合作網絡。

（三）從強調職能統一到權責精細明晰

黨的十九大報告提出加強對生態文明建設的總體設計和組織領導，對生態環境監管體制改革作出部署，牢牢扭住體制機制這個“牛鼻子”，充分用好“改革”這個關鍵招，展示了生態文明體制改革是國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分。[3]地方立法的功能定位——既是上位法的補充，更是上位法的細化，因此地方立法在對大氣污染防治監管制度進行設計時，監管內容與監管范圍的界定應當力求精準，從而提升地方立法的可操作性。在大氣污染防治地方立法的前兩個階段，鄂冀浙三省地方立法中均明文確定了生態環境監管主體主要由縣級政府、環保部門以及公安、交通部門組成。其中，縣政府對本行政區域大氣質量負責，制定本行政區域的總量控制實施計劃，環保部門對大氣污染防治實施統一的監督管理。而其他相關部門并未納入大氣污染防治主體范圍，部門間協調防治受阻，消極應對防治工作，公共資源投入與防治效果預期不匹配，大氣污染的防治最終成效不佳。現行的鄂冀浙三省大氣污染防治地方立法中則擴大了監管主體的范圍，賦予鄉鎮人民政府、街道辦事處及村（居）民委員會、發改、經信、公安交管、住建、市場監管、農業相應的監管職能，在條文中明確界定各部門的監管范圍與監管對象。

（四）從單設行政處罰到增列生態補償

行政處罰是對大氣污染行為進行法律規制的常規性手段，其通過使行為主體付出經濟損失，從而逆向約束主體行為，對于創造有利于公民生活的大氣環境、實現公民的環境權具有重要的作用。在大氣污染防治地方立法的前兩個階段，區間性的數值罰款是行政處罰中規定的唯一方式，罰款區間、罰款數額予以明文規定，具有較強的操作性，但其也存在諸多弊端。一是罰款上限數額規定太低，使得行為主體在負擔違法成本后仍有較大的獲利空間，同時守法主體的守法成本相對增加，降低了行為主體守法的積極性。二是大氣污染造成的損失以及后期修復花費巨大，固定的處罰數額無法彌補損害造成的損失，也無法適應經濟發展導致的污染損害與修復成本的增加。三是罰款雖可以發揮風險預防與法律威懾的作用，但卻無法直接作用于已受損害的生態恢復。《湖北省大氣污染防治條例（修訂草案）》第十七條規定，“省人民政府制定環境空氣質量生態補償制度，依據環境空氣質量狀況和同比變化情況，按年度實行生態補償和獎懲。”通過增設大氣污染生態補償和獎懲制度，多種方式相結合，提高行為主體大氣污染防治積極性，也能提升違法成本、增強法律的威懾力，激勵與追責相呼應推動大氣污染防治有效開展。

三、環境治理中領導法治觀念轉變的成因

（一）經濟發展方式轉型的助推

改革開放四十年以來，我國經濟得到了跨越式的發展，對經濟發展與環境保護二者之間的關系的理解也在不斷地變化。1978 至1992 年，經濟增長加速，以經濟建設為中心，環境保護讓步于經濟發展。1992 至2012 年，經濟高速發展對生態環境帶來巨大壓力，環境保護得到重視和加強，但仍負重前行，滯后于經濟發展。2012 年以后，經濟發展進入新常態，環境保護得到前所未有的重視，逐步融入經濟發展，并具備越來越大的話語權。[4]由于現階段我國經濟基本面向發生了實質變化，經濟進入新常態，粗放型經濟發展方式在我國經濟增長放緩的情況下無法持續的為經濟增長提供動力，先污染后治理的老路已經行不通，必須轉變原有的經濟發展方式，走一條既能夠提升經濟效益又能節約資源、保護環境的道路。政府主導經濟發展方式轉變，領導干部對加快轉變經濟發展方式負有重要的責任，而將其思想與行動相統一的最佳方式就是將其發展觀念以地方立法的方式固定下來。

（二）中央環保政策的引領

環保政策對于進一步提升環保法治觀念、規范環保行為、促進社會發展具有重要的引領與實踐意義。十九大報告中對我國環境保護作出了新規劃，提出了新要求。一是加大環境治理的力度，決不以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長。二是加快構建環境管控的長效機制，提高污染排放標準，強化排污者責任，健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度。三是全面深化綠色發展的制度創新，改革生態環境監管體制，完善生態環境管理制度。領導法治觀念的提升是環境治理的重要前提，依法治理環境問題是加強環境治理科學化、公正化、嚴格化的重要手段。地方領導干部既是中央環保政策的執行者與落實者，又是地方環保舉措的制定者與實施者，需要將中央環保政策領悟學透，內化于心外化于行，通過地方立法將科學的環保舉措固定下來，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。

（三）公眾環保意識的增強

長久以來，我國公民對于自身作為環境保護主體的認可度較低，近年來隨著我國經濟發展水平不斷提高，公民生活水平不斷的提升，公民在解決了基本生活問題之后著眼尋求更高品質的生活。公眾環保意識的增強與環境保護水平的提升是相輔相成的，廣大民眾是環境保護最大的人力資源，在環境保護與污染治理工作中發揮重大的積極作用。同時民眾環保意識的日益增強也對環境污染治理工作提出了新的要求，領導干部在充分理解公眾環保需求的基礎上，為了獲得公眾對于環境保護工作的支持，對其已形成的環境治理法治觀念做進一步的反思與轉變成為必然之舉。具體實踐中，一方面可通過在立法層面明確公眾環保主體的地位，建立健全相應的激勵機制，促進公眾參與環境保護，彌補市場與政府失靈情況下的不足。另一方面可依法建立起多種公眾可參與的健康持續的環保途徑，建立健全相應的知情、表達、救濟機制等來予以實現。

（四）環保科學技術的創新

李克強總理在全國環境保護工作座談會上指出：“環保工作的加強與環保產業的發展從根本上要依靠科技支撐。”環保科學技術的創新是貫徹新發展理念，以創新提動力，以綠色促發展的具體體現。環保所牽涉的社會范圍廣、應用技術復雜，環保科學技術的創新對于研判我國未來環境保護的發展趨勢，提升環境保護的水平以及嚴格環境保護的立法標準具有重要意義。脫硫、脫硝和除塵新技術新設施的研發和推廣使用，能滿足大氣污染物排放濃度達到超低排放限值要求。現有的已經建成的燃煤機組正在逐步運用先進高效的技術進行脫硫、脫硝和除塵設施提標改造，使大氣污染物排放濃度達到國家和省規定的標準。正是因為先進的環保技術的創新與運用才使得公民生活質量提升的同時，社會資源利用效率得以提高，環境污染程度逐步降低，推動了地方立法理念和技術的不斷革新。

四、環境治理中領導法治觀念的演變趨勢

（一）彰顯綠色發展理念

綠色發展理念是對發展規律的科學反映，是中國共產黨人對自然界發展規律、人類社會發展規律、中國特色社會主義建設規律在理論認識上的升華和飛躍，更是對全球生態環境的變化和我國當前發展所面臨的突出問題的積極回應，[5]旨在解決的核心問題就是經濟發展與環境保護之間的關系問題。[6]2017 年3 月，綠色原則被確定為《民法總則》的基本原則，成為指導民眾經濟生活的重要原則之一，成為我國未來法治發展引領原則之一。領導干部對綠色發展的推動一方面在于對綠色發展理念內涵的深刻領悟，更重要的是在于對綠色發展理念的實踐。在今后的環境治理過程中，領導干部將積極推動綠色發展法治化，以綠色發展理念為指導，規劃環境發展新格局，完善環境立法的體系化，構建完善的環境保護體制，鼓勵環保技術創新，推動傳統污染型產業轉型升級，更好的發揮法治的引領作用。

（二）加大公眾參與力度

環境保護中的公眾參與是指普通民眾參與環境保護監督、環保決策以及環保施行的全過程。領導干部在依法治理環境問題的過程中將進一步強化環境保護中的公眾參與力度，積極推動公眾參與程序的法治化，通過保障公眾知情機制，轉變公眾環境保護過程中信息不對稱的情形，提升公眾參與環境保護的便利度；通過健全公眾表達機制，使得公眾環保參與途徑多樣化，暢通公眾參與環境保護的渠道；通過強化公眾制約機制，完善公眾環保監督舉報機制，優化公眾參與環境保護的制衡性；通過完善公眾激勵機制，調動公眾環保參與的積極性，提升公眾參與環境保護的熱情。領導干部一方面既要善于發動公眾，構建環境保護的協防共治體系，充分利用群策群獻的公眾智慧，科學合理決策，促進政府環境保護水平的提升；另一方面仍需提高環境保護的行政效率，有效預防環境治理中可能出現的政府失靈現象，增強公眾對于政府環境保護規劃與決策的認同感，降低環境保護過程中遇到的阻力，從而保證環境保護決策的有效實行。

（三）強化生態補償制度

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。”雖然我國生態補償制度的建設已取得長足進步，但生態補償統一的法律與制度尚未建立，補償標準與補償范圍的科學性仍待提升，較低的補償標準無法完全補償損害對象的損失，制度運行中仍以政府為主導，缺乏相關利益主體的參與。生態補償制度的進一步強化有利于防止環境污染，實現生態系統的良性發展，增強環境治理的科學性。領導干部在完善生態補償制度過程中，要在科學決策的基礎上積極推進統一的生態補償制度的建立，推動以立法的方式明確“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”[7]原則中的各方主體責任，以開放的態度歡迎各相關利益主體的參與，聽取相關各方的合理意見，科學界定出符合最廣大利益主體需求，符合生態保護的補償范圍與補償標準。

（四）側重公民環境權保護

隨著公民環境保護意識不斷加強，主張加強公民環境權利保護的呼聲。公民環境權由公民的環境使用權、環境參與權、環境知情權、環境請求權四個子權利組成。[8]目前我國公民環境權仍然沒有明確規定于立法之中，公民環境權保護的內容只是稍有涉及，公民參與環境保護的積極性難以調動。公民環境保護權的司法救濟手段少，環境公益訴訟為公民提供了一條可行的救濟途徑，但其面臨原告資格狹隘、訴訟費用高些許困境，運行成效與設定旨歸存在一定出入。因此，領導干部要更加注重對公民環境權的保護，推動立法明確公民環境權，在相關環境立法中設置公民參與環境保護的渠道，加大信息公布力度，保護公民的環境知情權。將環境公益訴訟納入法律援助服務適用范圍，保障公民的環境保護請求權。

結語

實現人與自然和諧共生，打贏污染防治這一場決勝全面建成小康社會的攻堅戰，需要環境治理領導法治觀念的轉變。環境治理領導法治觀念的轉變對于增強環境治理能力，構建環境管控長效機制，推進綠色發展創新制度具有重要意義。但我們也應當充分認識到，環境治理領導法治觀念的轉變不是一蹴而就的，需要逐步加強認識，并采取行之有效的措施，如此才能滿足人民對日益增長的優美生態環境需要，才能真正實現綠水青山與金山銀山兼得的美好愿景。