現(xiàn)代監(jiān)察制度改革的路徑思考

摘 要：中國古代歷朝制度建設(shè)中都在努力去建設(shè)完備的廉政制度，而在廉政制度中的法制監(jiān)察便成為必須。從古代廉政制度這一大的制度框架下，去探求其中監(jiān)察制度的立法、法律貫徹等問題。以從中發(fā)現(xiàn)可以為現(xiàn)代制度建設(shè)所借鑒的理論或是實踐經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：法制史;廉政制度;監(jiān)察制度

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.21.091

廉政監(jiān)察制度建設(shè)無論在古代封建王朝還是在現(xiàn)代政府治理中都是一項重要內(nèi)容，是封建統(tǒng)治者為了維護統(tǒng)治需要規(guī)范官吏的行為所必須的，同樣的在現(xiàn)代政府治理中為了國家長治久安也需要廉政監(jiān)察制度來督促官員發(fā)揮積極作用。在當(dāng)下廉政監(jiān)察建設(shè)也是一直被人們提及，而且愈加為人們所重視，我們也希望從中國古代的制度建設(shè)中汲取一些養(yǎng)分，探求一些對于現(xiàn)代制度建設(shè)的有益成分。

1 古代廉政制度中的監(jiān)察制度

“廉”是中國古代“儒”家和“道”家思想中評價君子和圣人高尚品德的重要內(nèi)容之一，同樣也是“法”家十分重視的節(jié)操。更是古代中國社會結(jié)構(gòu)認知里想要為官從政的人必須具備的行為準則。而關(guān)于“廉政”一詞，出現(xiàn)最早的古代典籍是《晏子春秋》“廉政而長久，其行何也？”

中國古代廉政制度建設(shè)經(jīng)歷了漫長的時期，也足見其對于封建統(tǒng)治的重要性，而在其中監(jiān)察制度無疑是很重要的一項內(nèi)容，無論從整肅官吏，還是更加有效的發(fā)揮機構(gòu)效用，甚至是匡正君主行為，都是不可缺的一環(huán)。

2 古代監(jiān)察制度

2.1 監(jiān)察立法，監(jiān)察制度重要依據(jù)

監(jiān)察法律化，是監(jiān)察制度得以有效運行和長期發(fā)展的必然要求。古代監(jiān)察法律從附于整部法典，又獨立成篇，特色鮮明，這些監(jiān)察法律為我們研究古代監(jiān)察制度提供了可靠的資料。

先秦時期，對于監(jiān)察制度的建設(shè)大都沒有太過深刻的認識，更多的是到春秋戰(zhàn)國出現(xiàn)的成文法形式的條文，如晉國“被廬之法”可能是規(guī)范官吏的法律。權(quán)力監(jiān)督以成文法的形式公布，更加利于監(jiān)督機制的運行，有了充分且明確的依據(jù)，監(jiān)督行為更加常規(guī)、規(guī)范，具有權(quán)威性，為之后向監(jiān)察制度過渡提供良好基礎(chǔ)。

秦漢時期的監(jiān)察法主要體現(xiàn)在律典、詔令、案例、系統(tǒng)的法規(guī)等多個方面。《秦律雜抄》中就有關(guān)官員任免的法律。從出土的秦墓竹簡中看出法律規(guī)定內(nèi)容較為簡單，但是卻是涉及了監(jiān)察的各個方面，懲治官吏違法標準、監(jiān)察官任選、監(jiān)察官職責(zé)行為、監(jiān)察程序都有所提及。詔令的內(nèi)容范圍十分廣泛，在漢惠帝時，更是出現(xiàn)古代第一部專門性針對地方的監(jiān)察法規(guī)《監(jiān)御史九條》，用以彌補地方監(jiān)察不足所造成的地方官員濫用職權(quán)等諸多問題的出現(xiàn)。到了武帝時期，出現(xiàn)了全國性的監(jiān)察法規(guī)《刺史六條》，這部法規(guī)主要為了鞏固中央集權(quán)，限制地方豪強與地方官勾結(jié)而頒布，而且這一法規(guī)立法技術(shù)水準很高，為后世監(jiān)察立法奠定良好基礎(chǔ)。

發(fā)展到隋唐時監(jiān)察立法已經(jīng)相當(dāng)成熟。隋朝在歷史上存續(xù)時間較短，在監(jiān)察法律上也沒有獨立的法規(guī)。到了唐代，專門制定了《監(jiān)察六法》這一地方性監(jiān)察法規(guī)，《監(jiān)察六法》是以《刺史六條》為基礎(chǔ)，監(jiān)察的對象和范圍都有所擴大。六條中五條涉及官吏，一條涉及平民，官吏不再分等，全部納入監(jiān)察，中央的監(jiān)察深入地方基層。對《監(jiān)察六法》起補充作用的還有出使巡察法，開元八年玄宗遣官員巡察“巡內(nèi)有長吏貪擾，獄訟冤抑，暗濡尸祿，苛虐在官，即仰隨事按舉所犯狀，并推準格斷覆[復(fù)]訖聞奏，仍便覆[復(fù)]囚”。皇帝通過制、敕、詔、令等形式，針對性指導(dǎo)監(jiān)察活動。

明清時期，進入封建王朝的最后階段，監(jiān)察制度在這一時期也走到了封建時代的頂峰。明朝監(jiān)察立法在傳承宋元的基礎(chǔ)上繼續(xù)細化和法典化。到了清朝根據(jù)歷代監(jiān)察立法的成果開始整章建制，并且將整個監(jiān)察體系配套化。清朝中前期制定大量監(jiān)察立法，乾隆時期開始編纂的《欽定臺規(guī)》，后又經(jīng)嘉慶、道光、光緒等朝續(xù)修，可稱為中國古代歷史上最完備的監(jiān)察法典。除了《欽定臺規(guī)》還有其他配套的監(jiān)察法律，這些數(shù)量眾多且成熟的立法，保障著清朝監(jiān)察體制的有效運行。

2.2 監(jiān)察法的貫徹實施

再完備的法律條文、法律體系，最終目的是指向具體現(xiàn)實活動的。要在實踐中實現(xiàn)立法者的立法意圖，抽象的規(guī)范轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。監(jiān)察立法多么周密、細致，要由實踐去查漏補缺，所以監(jiān)察法的實施變成為監(jiān)察活動的根本所在。

2.2.1 監(jiān)察職官管理制度

監(jiān)察機構(gòu)運轉(zhuǎn)、監(jiān)察法有效實施，都少不了監(jiān)察官員這個中介，因此在秦漢監(jiān)察制度初步形成時，在監(jiān)察官吏選用、履職、獎懲等就有了相應(yīng)的制度，保證監(jiān)察官嚴格、依法履職。

在選任官吏上，方式多樣，要求也有所不同。漢朝有皇帝親自出題的策試方式、考察、推薦是、審核后任用的察舉方式等選任方式。而唐朝則多為敕授制，由皇帝親自選任。考核方式上，如唐朝有歲課和定課，歲課是針對基層機構(gòu)設(shè)置，一年一次;定課針對全國四品以下官吏，而且監(jiān)察這一特殊群體還會有另外的專門考察。明朝有考滿和考察，考滿針對官吏在任內(nèi)的德、才、勞等方面的考核;考察針對京官六年一次、地方官三年一次的考核，各級各類都囊括在內(nèi)。

2.2.2 監(jiān)察方式

秦漢時期，諫官和諫官之外的監(jiān)察官是分開的，諫官的主要方式有朝議、奏事、對策三種。諫官之外的監(jiān)察官則是彈劾、處理奏章、考課、檢查等方式，巡查時可以采用明察或是暗察的方式。到隋唐，監(jiān)察方式大體上還是彈劾、言諫、巡察、糾舉等。各朝監(jiān)察方式在大體上是類似的，只是有時會在某種監(jiān)察方式上有所側(cè)重。如明朝時，極為注重巡察地方，對于巡察地方的官員職權(quán)等都有詳細規(guī)定，官員巡察地方發(fā)現(xiàn)官員不合規(guī)行為，可以予以罷黜，以警示官員。官員有學(xué)識不足，年老不足以擔(dān)任職務(wù)的，巡察官員可以官員評語中予以說明。

2.2.3 監(jiān)察活動

秦漢始創(chuàng)監(jiān)察制度起，監(jiān)察活動就被分為立法監(jiān)察、司法監(jiān)察、禮儀監(jiān)察等不同門類，也奠定了以后各代監(jiān)察活動分類的基本框架。在秦漢監(jiān)察活動分類的基礎(chǔ)上，各朝代又有細化，到了魏晉南北朝又增加行政、人事監(jiān)察。到了明代更是將軍事納入監(jiān)察范圍。“明天順八年，派遣事中、御史各一名，巡察各兵營上操的將士。明成化元年，派遣事中、御史巡察各兵營的違法行為，發(fā)現(xiàn)要如實彈劾”。

3 古代監(jiān)察制度經(jīng)驗價值

從政治文明出現(xiàn)，對于權(quán)力的制約就是人類一直探索的問題，無論古代現(xiàn)代政治制度的性質(zhì)發(fā)生何種變化，對于權(quán)力制約監(jiān)督是不變的，總結(jié)前人得失、以史為鑒找尋現(xiàn)代政府權(quán)力行使與監(jiān)督制約的科學(xué)路徑。

3.1 善于吸收歷代經(jīng)驗教訓(xùn)

古代監(jiān)察制度，在中國古代制度文明中取得豐碩的成果，是歷朝歷代統(tǒng)治者的重視，以及不斷吸取前人經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，又發(fā)展自身制度才得以最終形成。每一代監(jiān)察制度，不論優(yōu)點、缺點都是不可忽略的。即使古代監(jiān)察制度是處于封建社會這一歷史條件下，有些根本性的痼疾無法消除，但是其中進步性的經(jīng)驗、思想仍可以為我們思考、借鑒。我們現(xiàn)代的監(jiān)察體制在構(gòu)建時，也可以通過吸收、借鑒的方式完善自身的制度，但是無論借鑒任何經(jīng)驗都是為了找到屬于自身特色的制度體系。

3.2 監(jiān)察制度的法律化

從古代監(jiān)察制度整體進程可以看出，監(jiān)察制度日漸成熟的標志是監(jiān)察立法數(shù)量、質(zhì)量的一步步提升。秦朝時只有散見于《秦律十八抄》、《封診式》中零散的有關(guān)監(jiān)察的條文，不成體系。經(jīng)過封建社會漫長歲月的發(fā)展，到了清朝法典、細則完備，其中《欽定臺規(guī)》更是集歷代監(jiān)察法律的大成，成為最為完備的監(jiān)察立法。伴隨著監(jiān)察立法的成熟，監(jiān)察制度，在清朝也達到鼎盛。

在當(dāng)代中國各種體制改革的經(jīng)驗中，人們也逐漸認識到立法的重要作用，認識到改革立法先行對于促進改革順利進行的保障和推動作用。現(xiàn)代監(jiān)察制度改革重視立法保障作用，其實與古代監(jiān)察法律保證監(jiān)察體制運行是有一致之處的，也說明了古代與現(xiàn)代制度是有可以“溝通”之處的。

3.3 監(jiān)察范圍廣泛

古代監(jiān)察所涉及范圍很廣，對于官吏的監(jiān)察從中央到基層全部要納入其中。監(jiān)察的部門涉及立法、行政、禮儀、軍事、司法等諸多部門。而在監(jiān)察范圍里很特殊的一點，是對皇帝的監(jiān)察，到唐已發(fā)展完善的言諫制度，其中很大的作用是對皇帝的監(jiān)察，可見古代監(jiān)察制度監(jiān)察人員范圍覆蓋上到皇帝下到官員的所有人。

在當(dāng)前的監(jiān)察體制改革中，監(jiān)察對象范圍的變化，無疑是人們廣泛關(guān)注的重點。將更多的公職人員納入監(jiān)察范圍，彌補之前監(jiān)督范圍的缺失。通過監(jiān)察體制改革，進行監(jiān)督、調(diào)查、處置，更好規(guī)范公職人員的職務(wù)行為。現(xiàn)代監(jiān)察制度改革擴大監(jiān)察范圍，與古代監(jiān)察覆蓋面廣泛是有某些想通性的。

3.4 監(jiān)察官自身受監(jiān)督

監(jiān)察官作為一個監(jiān)察他人的主體，自身所受之監(jiān)察也是不可忽視的一個問題。監(jiān)察官這一官吏中的特殊群體，其任用、考核、獎懲也都顯示出其特殊性。監(jiān)察官任用條件對于正直、廉潔都會格外重視，考核辦法較之官吏的一般辦法還會有專門辦法對其進行考核。這些都是對監(jiān)察官自身的監(jiān)察監(jiān)督。

在監(jiān)察體制改革中，監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察權(quán)進一步擴大，伴隨著是人們對于監(jiān)察權(quán)過大可能導(dǎo)致濫用的擔(dān)憂。所以監(jiān)察改革中對于監(jiān)察機關(guān)本身內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督的體系構(gòu)建也成為制度建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。采取改變機構(gòu)設(shè)置等方式，從而加強內(nèi)部監(jiān)督。外部則廣泛接受來自各方面的監(jiān)督，以規(guī)范監(jiān)察權(quán)力的實現(xiàn)。無論從古代到現(xiàn)代，監(jiān)察制度建設(shè)都不曾忽略對于監(jiān)察機關(guān)本身的監(jiān)督，這再次說明了古人智慧在現(xiàn)代仍可找到借鑒之處的又一例證。

3.5 監(jiān)察獨立性

我國古代監(jiān)察制度從設(shè)立之初，就是垂直領(lǐng)導(dǎo)。在漢朝完善了中央御史機構(gòu)后，地方上設(shè)置了監(jiān)察區(qū)，監(jiān)察區(qū)直接受中央御史機構(gòu)以及皇帝領(lǐng)導(dǎo)，不受其他機構(gòu)、官吏干涉，自此之后各個朝代監(jiān)察體系大致沿襲漢朝。垂直領(lǐng)導(dǎo)，能夠高效率的完成監(jiān)察工作，減少因機構(gòu)、部門溝通調(diào)度而造成的不必要的消耗。而且垂直領(lǐng)導(dǎo)，與其他行政機構(gòu)獨立，可以避免受到其他行政部門的干擾，影響監(jiān)察的獨立性。

當(dāng)今監(jiān)察體制改革的一個重要方面就是監(jiān)察獨立性的問題，現(xiàn)在監(jiān)察體系自成一體，減少之前因資金等問題受制于行政部門，而難免受到行政機構(gòu)干預(yù)的問題正在得到解決。其他一些問題也在監(jiān)察機構(gòu)垂直領(lǐng)導(dǎo)后逐步解決。

4 結(jié)語

在古代監(jiān)察制度發(fā)展來看，每一朝代都有其特點、優(yōu)勢，但是最終都未越過朝代更替的結(jié)局，封建社會進入現(xiàn)代社會，社會性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生變化，在制度構(gòu)建上如何克服某些缺點、不足，是我們必須注意的。從監(jiān)察體系改革試點，到現(xiàn)在監(jiān)察制度改革全面推行，我國的制度建設(shè)者正在一步步科學(xué)、合理的構(gòu)建適合我國國情的監(jiān)察制度。對權(quán)力的監(jiān)督、制約是權(quán)力有效運行的關(guān)鍵，也是整個國家制度得以有效運行的關(guān)鍵。

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