鄉村振興的核心在于鄉村治理制度的創新

[摘 要] 鄉村振興戰略的實施是實現農業現代化的必然要求。創新、建立起鄉村治理的法制保障和支撐，對培育發育現代農業組織體系，加大推進鄉村自治的進程，提高農民組織程度，完善用人機制和導向，探索出鄉村治理的體制、路徑、要素集成、農民合作、農業轉型升級以及奠定善治基礎有著積極作用。因此，重點探討鄉村治理存在的問題、鄉村治理制度創新對鄉村振興戰略實施的重要意義和創新對策。

[關鍵詞] 現代農業;鄉村振興;善治核心;制度創新

[中圖分類號] D422.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）08-35-2

大國小農，是我國最基本的國情和現狀。傳統兼業化的小農家庭經營具備了承載經濟危機的制度成本的邏輯框架，為中國工業化城市的建設發展發揮了極其重要的作用。這是多功能農戶理性和鄉村理性的結果，使得中國農業具有化解市場、自然、經濟、人口以及社會風險的內在運作特點、機制要求和生存保障，但這個要求、特點和保障也成為了農業深層次發展的桎梏。因此，鄉村振興戰略的實施不能簡單僅針對鄉村治理，需要對全社會治理，構建起完善的村民自治的農村基層民主政策制度機制。鑒于此，鄉村振興戰略的成敗固然要依靠農村社會主體作為主要載體，更需要治理制度的創新來作保障。選擇村民自治作為鄉村振興戰略實施的制度安排和解決路徑，是鄉村振興的核心重點。

1 鄉村治理制度創新的重要意義

①有利于健全鄉村治理組織，增加農業的變革力度，打破政策、體制和農村公共管理制度治理異化的構筑。推進鄉村政治民主體制的建設，是鄉村振興戰略實施成敗的政治制度保障安排和獲取成功的力量源泉。建立良性鄉村自治組織，對恢復農民個體對基層政府的認同，對加劇干群沖突對立所引發的社會治理危機的化解，對在實現鄉村自我管理、自我教育、自我服務、互利受益、共同發展中為鄉村治理奠定善治的基礎，具有重要意義。

②有利于探索出鄉村治理的路徑選擇，彌補制度理論的缺陷，滿足富國強民的客觀需求。通過創新鄉村治理制度，借鑒以往鄉土社會優秀文化的培育和基層權力、民主、法制制度建設的經驗，在國家行政和鄉村社會自治的相互作用下，使鄉村自治組織成為政府與農民個體的中間力量。以鄉村主體形式依法治理，不僅打破了政府、鄉鎮、村委制度缺位的尷尬局面，還突破了小農家庭經營的固執理性，并對群眾性組織給予了最基本的確認和保護。

③有利于改變中國農村的現狀，提高鄉村聚合力，達到共同富裕。通過創新鄉村治理制度，借助市場和政府手段，強化底線意識和危機意識，建立良性鄉村自治組織，盤活農業生產要素，拓展農業增值功能，聚合家庭經營式的一家兩制土地主體，以鄉村普惠機制形成共同價值認同，推動一、二、三產業與鄉村間的深度融合，以此化解鄉村內外部的生存危機。

④有利于推動現代農業生產、經營方式的轉變，促進農業轉型，破解城鄉二元結構的壁壘。通過創新鄉村治理制度，圍繞現代農業專業化、社會化、集約化，不斷挖掘拓展農業的內涵和外延，建立鄉村多種經濟成分、多種利益分配、多方力量參與的多種鄉村服務體系，實現城鄉、農業、工業一體化深度聯合，使農業生產貫穿到產前、產中、產后的各個環節。

⑤有利于培養職業農民創業發展，吸引人才和發展要素，推進農業現代化進程，藏糧于地，藏糧于技。通過創新鄉村治理制度，鄉村自治組織要把新農民建設作為解決農村、農業問題的核心工作來抓，通過整合鄉村、個人、集體公共資源的可持續利用，建立起私權與公權的制度約束，加強內部協調分工，健全生產、經營管理機制，打造鄉村人才內引外聯平臺，充分發揮鄉村自治組織的橋梁作用。

2 我國鄉村治理制度創新存在的問題

2.1 主體缺位，政策支撐不足

農民是承載著長期農業傳統的特殊社會群體，是鄉村的主體。鄉村治理的行政干預中，長期受內外部環境的制約和影響，缺乏尊重農民的首創，使農民的參與意識、法制意識、民主意識、市場意識、參與能力和述求渠道都缺乏政策的保證和支持。

2.2 缺乏有效的鄉村管理規范

鄉村治理的目標是共同富裕，在群體、利益、觀念相互交織異化的作用下，涌現出以能人治村、項目進村催生出“經濟能人治村”“關系能人治村”的模式。在“村治主體的謀利沖動與村莊社會的項目訴求相互交織”[1]的背景下“能人”崛起，以自身在社會、經濟、政治等結構要素方面的優勢，形成以權力為主導、以“去政治化”為主要表現形式、以“去目標化”為基本后果的“分利秩序”[2]，獲取項目和資源，并將決策支配權控制在“能人”手中，降低、脫離制度的監管和約束，扭曲、破壞了鄉村發展的實施和鄉村治理初衷，造成資源輸入的不均衡和村民正當利益訴求，使得鄉村治理的合法性和爭議性遭受質疑，打破了鄉村的公平正義觀念，使鄉村分層中的結構分化形成難于跨越障礙和沖突。

2.3 資本介入造成對公平秩序的挑戰

快速的鄉村治理擴張，必然需要外部資本的進入。短期內或因資本的介入，產生出不可復制的各種運動式治理模式，使農業農村社會發生暫時轉變。但是，在小農家庭經濟與外部資本和外來因素融合中，或因農業、小農家庭環境、經濟理性的扭轉變化、權責不對等、管理模式的簡單粗暴，或因資源掠奪、土地、金融利益左右政策，降低了農民生存利潤，失去了獲得感和 安全感，從而形成敵對狀態，甚至發生沖突導致合作破裂，嚴重阻礙了對鄉村振興戰略所需政治生態的營造。

2.4 農民的政治參與和合作意識較為薄弱

隨著人民公社的消亡和市場經濟改革的深入，各種結構性的社會問題使農民無法承載。由于鄉村社會組織體系、政治原則的缺位和不足，農村社會傳統的信任結構被破壞，思想結構、利益獲得、意識觀念日益多元化，致使民主決策、民主監督、民主訴求的有效參與渠道、輸入銜接難以實現，加深了相互間的抵觸和排斥，導致政治參與、合作意識熱情不高，鄉村社會治理失序、權力失控的問題不斷顯現，基層治理日益內卷化[3]，阻礙了相互間互惠、平等、互利的自治合作。

3 鄉村治理制度創新的路徑和對策

3.1 建立配套法規、政策對鄉村治理的支撐和扶持

鄉村振興戰略的重點是創新、建立鄉村民主治理的法規制度，這是破解鄉村政策弱化和分利階層造成的治理困境的必然選擇。要進一步推動政府創新鄉村治理的法規、制度的制定、干預和調控，賦權充實鄉村自治條件，完善立法和政策支持引導，改變現行以行政主導治理向公共參與治理邁進;明確理順鄉村自治組織和農民的關系，建立完善的內部機制和制度建設體系，推進農民民主參與權、表決權、監督權，完善村民（代表）會、監事會、股東大會等基層民主法制機制建設;拓寬村民公共治理中利益訴求途徑和渠道，激活鄉村資源，建立完善民主、法制、平等的企業管理、利益分配制度以及組織章程，明晰責、權、利制衡機制，滿足生存本位追求，獲得村民的認同，為鄉村振興戰略實施奠定制度創新基礎。

3.2 發揮鄉村中介優勢，提高農民自治組織程度

鄉村自治組織是鄉村振興戰略成功的關鍵，是完善和落實基層民主科學制度的前提。通過村民自己議事、主事、干事，聚焦農業生產、區域規模的優勢，充分整合鄉村社會資源要素，依靠政府政策主導、資金扶持、監督管理，補齊鄉村自治的短板。建立完善農業生產、農業信息、農業購銷、農民生活以及教育保險等一系列、全方位的社會公共服務機構，構建民生事務、產業生產、供應銷售以及人員就業的自治體系;以適度規模經濟合作為基礎的鄉村整體建設路徑，充分調動激發農民參與主體的積極性和創造性，提升鄉村治理的凝聚力，增強共同管理、共同發展、共同富裕的群體意識;充分發揮自主教育功能，克服小農思想束縛，消除農民思想鉗制和生存恐慌，加強橫向聯合，擴大與涉農行業部門的資源配置對接，達到共同應對農業面臨的自然風險和市場風險的困擾和危機。

3.3 建立完善用人機制，為鄉村自治夯實基礎

農民即是鄉村振興戰略實施的主體要素，又是鄉村振興戰略實施進程中不可或缺的內在要求和關鍵環節。發動農民、相信農民、依靠農民，不斷推進鄉村治理制度的創新。建立、健全科學規范的選用人制度，增強內生動力和活力。充分調動鄉村各方面人才在鄉村振興中的積極作用，大力培養鄉土實用人才，激發鄉村高素質帶頭人脫穎而出，以解決鄉村振興戰略中主體要素不足的困境。不斷完善鄉村自治機制，引導、扶持、規范、推進鄉村自治的良性發展，強化民主、集中、監督制度職責，調動農民參與鄉村自治決策的積極性，提升農民自治組織程度。這不僅是農民行使民主權利的集中體現和充分保障，還能在一定程度上有效阻止鄉村的衰敗，破解困擾鄉村振興戰略實施的深層次問題和矛盾，推進農業轉型、產業升級，為收入增加、經濟增長、共同富裕增添新的活力，為確保鄉村振興戰略的實施、全面建成小康社會、實現農業現代化提供理論遵循和突破口。

參考文獻

[1]李祖佩.“新代理人”：項目進村中的村治主體研究[J].社會，2016（3）：167-191.

[2]李祖佩.項目進村與鄉村治理重構：一項基于村莊本位的考察[J].中國農村觀察，2013（4）：2-13.

[3]呂德文.基層權力失控的邏輯[J].西部大開發，2012（7）：47-49.