農村土地經營權抵押貸款風險形成及防范機制

[摘 要] 在政府導向與國家政策的作用下，近年來新興的農村土地經營權抵押貸款獲得了較大發展。但從客觀上來看，目前土地經營權貸款存在多個方面的風險，而這主要是土地經營權作為抵押物的特殊性以及經營權貸款的特殊性所造成的。本文從農村土地經營權抵押貸款面臨的風險入手，對其主要的風險類型及形成原因進行分析，同時提出風險防范機制與防范策略。

[關鍵詞] 農村;土地經營權;抵押貸款;風險;防范

[中圖分類號] F321.1;F832.43 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）35-08-3

1 農村土地經營權抵押貸款簡述

依照我國土地管理法規定，農村土地為農村集體所有，由集體進行經營管理，同時農村集體可以依法將土地發包給具備承包條件的農戶，農戶承包土地之后，即擁有占有權、使用權及收益權。土地承包權是農戶在農村集體中作為個體的權利體現，同時也是一種物權。土地經營權作為一種由物權所派生的民事權利，從實際表現看，農村土地經營權更接近于預期收益權。

按照《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國農村土地承包法》的規定，農戶以家庭聯產承包責任制或轉讓、轉租、承包、入股等其他方式獲得土地承包經營權后，可以該經營權作為抵押向承接土地經營權抵押貸款的銀行申請貸款。就土地經營權抵押貸款的實質來講，其抵押物并非土地所有權，而是承包者通過承包所獲得的具有一定年限的經營權[1]。本文所分析的經營權抵押貸款風險，所針對的主要是通過轉讓、轉租、承包、入股等其他方式所獲得的經營權，這一情形下，承包權與經營權互相分離，貸款關系人涉及承包人、經營人、貸款機構等多個方面，風險情形更為復雜。

2 農村土地經營權抵押貸款的風險種類及形成原因

農村土地經營權抵押貸款面臨的風險存在多個風險來源，主要有違約方面、市場變動風險、貸款操作風險、抵押品處置風險及法律風險。

2.1 違約風險

土地經營權抵押貸款的違約風險主要存在承包方違約與經營方違約兩方面內容。承包方違約，指的是土地承包人簽訂土地使用權流轉合同后，在合同期限內違約提前收回土地使用權。如果承包人違約要求收回土地使用權，會動搖土地經營權抵押貸款的根基，因為經營權抵押貸款成立的前提就是需要保證土地使用權穩定，如果使用權存在被收回的風險，那么貸款也就很難展開。目前，我國多數地區的土地流轉并非完全出于承包人自身意愿，更多時候是村集體的行動，如果在使用權流轉后承包人出現經濟問題，就很有可能會選擇違約收回土地。承包人的違約行為會對經營方的權益造成不利影響。多數情況下，經營方簽訂使用權流轉合同都有著相對較為長期的經營規劃，因此在經營前期都會投入較大成本，而承包人如果在合同期間違約收回使用權，經營方前期投入虧空，在履約還款上就會出現嚴重問題。由此可見，承包方對使用權的違約收回，不僅嚴重影響經營方的權益，而且會對貸款機構的權益造成嚴重影響。使用權的收回，會使作為貸款抵押物的土地經營權失去效用，因此貸款也會很難繼續進行，雖然可以通過法律手段避免承包戶的違約，但又會給迫不得已收回使用權的承包戶帶來嚴重的生計問題。

經營方違約風險，指的是土地經營方進行經營權抵押貸款后無法履約還款的風險，這也是在土地經營權抵押貸款中貸款機構面臨的主要風險之一。目前存在少部分這種情況，經營方簽訂流轉合同獲取土地使用權的主要動機，并不完全是依靠土地盈利，而是被國家相關補貼政策所吸引，而在農用土地管理與農業生產經營方面，經營人缺少足夠的經驗，就很容易在經營中由于各方面的原因而出現一連串的經營問題，從而帶來嚴重虧損，因此難以對貸款履約。

2.2 市場變動風險

市場變動風險，顧名思義，就是由于市場條件的不確定所帶來的風險。由于不同農作物的生長周期存在差異，農業生產具有較強的時效性，在不同的時間，農作物土地收益存在較大差異。同時，農作物收成會受到氣候影響，因此收益也會存在較大波動[2]。種種因素的共同作用下，農業市場自身就存在不穩定性，而農用土地使用權自身價值、土地經營權抵押貸款的利率等也會相應發生變化，這就導致了經營權抵押貸款的不確定性較高。與此同時，農業市場的變化也會對土地經營戶的收益造成較大影響，市場不利變動就有可能給經營者帶來虧損，從而影響其貸款償還能力。

2.3 貸款操作風險

貸款操作風險，是貸款機構人員操作上失誤所造成的風險，包括貸款審查操作風險、土地經營權估價風險以及貸款管理風險。在貸款審查階段，工作人員如果對經營權抵押貸款的審查未能按照要求操作，就會帶來一定風險。例如，貸款工作人員對貸款方的信用情況與償還能力評價存在偏差，貸款期間未能做好管理與監控，對風險情況未能及時報告，貸款清收或抵押物清收操作上存在問題，長期掛賬等情況，都會增加貸款機構在經營權抵押貸款中面臨的風險。由于土地經營權作為抵押物的特殊性，其價值受到當地經濟情況、氣候自然條件、社會外界條件等多方面的影響，因此在估價上會比較復雜，貸款機構應通過專業的評估機構對土地經營權進行估價。但目前多數地區并沒有較為成熟的價值評估體系和專業可靠的評估機構，因此在經營權估價上常會出現偏差，給后期的貸款帶來風險。

2.4 抵押品處置風險

土地經營權抵押與物權抵押不同，作為抵押物的經營權具有一定特殊性，而目前我國在農業用地使用權交易上尚未形成較為成熟的市場，短期很難完成使用權的流轉。因此，如果申請貸款的經營人違約，貸款機構獲取經營權后，就很難在短時間內將其變現。同時，農業用地經營權對貸款機構而言是一種非自用不動產，而根據《中華人民共和國商業銀行法》的相關規定，銀行并不能投資農用土地，因此也就不能獲取抵押的經營權為自用。而根據土地管理相關法律的規定，耕地的閑置荒蕪是被禁止的，因此在貸款人違約后，銀行將會陷入抵押品處置的困境，這也是目前銀行對于農地經營權抵押貸款的熱情并不高的主要原因。此外，即便通過完善市場，使土地經營權流轉能在短期內完成，但由于貸款機構權益的保障與土地承包人收益的保障都依賴于土地經營權流轉所得，因此正常的抵押土地流轉價格就很難滿足雙方的權益保障要求，而高價流轉則會再次面臨土地流轉的問題。

2.5 法律風險

農業用地經營權抵押貸款是近年來新興的農村金融項目，目前其開展主要依靠政府的積極引導與國家優惠政策的扶持。但就現有法律體系來看，農業用地經營權按照《中華人民共和國擔保法》中的規定不可以作為貸款抵押，而在經營權抵押貸款中，如何對土地經營權及其價值體現全能進行定性、如何確定抵押物的增值收益等問題都對經營權抵押貸款的發展造成了一定影響。由于國家法律上并沒有對經營權抵押貸款做出詳細規定，其開展主要還是基于地方政策與地方試點，出現債務糾紛時，當事人就可能會以《中華人民共和國擔保法》的規定推定貸款合同無效。另外，考慮到土地在社會穩定中的特殊性，貸款機構對土地經營權的處置也會存在一定困難。

3 農村土地經營權抵押貸款風險防范策略

3.1 增強農戶風險意識

土地事關民生，關系到農民的生計根本，因此農民對土地的處置都十分謹慎，在經營權抵押貸款上并不主動。因為如果農戶無法履約還款，就會失去土地經營權，就失去了收入來源。因此，首先要做好經濟知識普及工作，增強農戶風險意識，使農戶能認識到經營權抵押貸款的好處、客觀看待抵押貸款的風險，同時對經營收入與貸款償還有一定預期，能采取措施應對貸款風險。同時，需要增強農戶的誠信意識，降低違約情況發生的概率，控制貸款的違約風險。

3.2 加強抵押貸款管理

首先，要做好貸前審核，尤其是借款人的信用評價。因為在抵押貸款中，借款人的信用風險是貸款機構需要重點防控的，通過對借款人進行細致全面的信用評價，審核其履約情況與償還能力，可以更好地進行貸款風險評估，控制貸款人信用風險。在信用評價中，貸款機構首先需要對貸款人的基本資料、申請材料及地方初審結果進行分析，同時客觀評價其信用情況、經濟能力、經營水平及經營權抵押條件等多個方面。在貸款期間，貸款機構還需要對借款人繼續進行評價，以能及時把握風險動態，做好防控[3]。

其次，要做好抵押物的評估，可以優化和完善土地經營權評估體系，同時發展經營權評估機構，提升評估的可靠性，從而更好地把握市場變動帶來的影響，把控風險。

最后，優化貸款綜合管理。經營權抵押貸款是一種新興的金融服務，其管理模式與管理體系尚存在一些不成熟的地方。因此，政府及金融機構可以參考借鑒國外的成功經驗，如可以構建“農戶—村集體—銀行”的貸款管理模式，村集體作為第三方對貸款農戶進行初步評審與監督，在貸款環節充當代理。

3.3 明確政府關鍵作用

土地經營權貸款的發展主要得益于政府的引導與政策支持，但從市場自由的角度看，經營權抵押貸款作為一種民事行為，應由市場自身運作，而不是借助行政權力直接推進。地方政府在經營權貸款中應明確自身可以發揮的作用，避免越俎代庖，保證經營權抵押貸款的自由性與自主性。在經營權價值保障和經營權貸款發展方面，政府可以發揮自身的積極作用，借助政策促進其良好運作和發展，同時保障農民的民生問題。

4 結語

從客觀角度來看，目前土地經營權貸款存在多個方面的風險，需要進一步加快農村土地經營權抵押貸款相關法律的修改與完善、建立健全農村土地經營權交易體系、健全信用體系，以防范、化解農村土地經營抵押貸款風險。

參考文獻

[1]潘文軒.農地經營權抵押貸款中的風險問題研究[J].南京農業大學學報（社會科學版），2015（5）：104-113，141.

[2]史明燦.農村土地經營權抵押融資風險：類型、原因及域外經驗[J].江蘇農業科學，2018（24）：399-402.

[3]林建偉.農地經營權抵押貸款的風險與防范[J].福建農林大學學報（哲學社會科學版），2016（5）：14-19.